Фиксация правомочий административных органов - зарубежный опыт

Евгений Кузнецов

Фиксация правомочий административных органов - зарубежный опыт

Российская бюрократия далека от образа «идеальной», нарисованного еще Максом Вебером. Бюрократии, работающей по закону и в условиях верховенства закона, Уровень коррупции среди российских чиновников – далеко не единственный признак. Коррупция является, скорее результатом, чем причиной негативных явлений. Последние же обусловлены самим устройством механизма государственного управления, его заданным образом действий, реакций на запросы граждан и СМИ.

Здесь стоит указать на те принципы, на которых в соответствии с рецептами известного немецкого социолога-классика, должна быть основана бюрократия современного и эффективного государства. Их немного:

  • Официальные государственные обязанности должны выполняться чиновничеством на постоянной основе, в соответствии с оговоренными правилами в рамках административного органа. Который, в свою очередь, характеризуется тем, что исполнение своих обязанностей каждым из отдельных служащих, ограниченно строго определенной компетенцией и базируется на объективных критериях. Чиновнику дана власть для реализации предписанных ему функций, однако выделенный ему круг средств принуждения строго очерчен, равно как и условия применения этих средств.
  • Сфера ответственности и полномочия отдельного чиновника являются лишь частью вертикальной иерархии власти с соответствующими ей правами по надзору и обжалованию.
  • Чиновники лично не владеют ресурсами, необходимыми для реализации стоящих перед ними управленческих задач, и должны отчитываться за использования этих ресурсов.
  • Частные и государственные дела отделены друг от друга.
  • Должности не могут быть присвоены лицами, их занимающими.
  • Официальные обязанности реализуются на основе письменного документирования.

Вряд ли можно хотя бы где-нибудь в мире найти бюрократический аппарат, который бы в соответствовал этому идеалу в полной мере. Однако, российская бюрократия выделяется тем, что у нее наличествуют огромные проблемы почти по всем пунктам из вышеприведенных. В этом она не уникальна. Любая государственная управленческая машина содержит в себе потенциал разложения, безотносительно времени и места. Эта проверенная реальностью гипотеза известна как «Закон Паркинсона». В соответствии с ней, бюрократическая структура без адекватного воздействия извне неизбежно начинает разбухать и работать вхолостую. Что играет негативную роль уже само по себе, даже без коррупции. Современное плачевное состояние административной вертикали в России есть следствие того, что бюрократия была отпущена в автономное плавание, получив carte blanche на преобразование самой себя и окружающего пространства в соответствии со своей собственной коллективной логикой. Над ней нет реального контроля ни со стороны парламента и законодательных собраний регионов, ни со стороны слабого гражданского общества.

Одним из таких плачевных проявлений является нарушение второго принципа Макса Вебера, которое можно обозначить как «самовольное увеличение объема предписанной компетенции». Это делается либо через расширительную трактовку нормативно заданной базы полномочий, либо через содействии принятию решений, расширяющих такие полномочия. Казалось бы, на фоне второго налогообложения предпринимателей в форме административной ренты или участия в «серых» бизнес-схемах действия по расширению полномочий кажутся невинными. Однако, разложение бюрократического аппарата проистекает прежде всего в форме его «ползучей экспансии».

Это признал еще в 2003 году бывший на тот момент Президентом РФ Владимир Путин, заявивший в обращении к Федеральному собранию: «Бюрократию нужно не убеждать уменьшить свои аппетиты, а директивно их ограничить». Он точно выделил и одну из главных причин для ведения столь жесткой политики, сказав, что «наша бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями, но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти».

Сейчас, когда можно констатировать неудачу запущенного шесть лет назад процесса административной реформы, и наблюдая за ходом инициированной уже Президентом Медведевым антикоррупционной кампании, вопрос об ограничении оперативного простора для бюрократии вновь встает на первый план. Хотя бы потому, что без такого заслона невозможно ни повышение качества работы чиновничества, ни его санация, ни сокращение его угрожающе растущих рядов. Это положение можно подтвердить одним простым примером: за первое полугодие 2009 г. в одном Нижнем Новгороде из 164 зарегистрированных преступлений коррупционной направленности 32 эпизода относилось к злоупотреблению служебными полномочиями и 4 – к их превышению, что является довольно значительной долей. В том числе и относительно «привычного» взяточничества, представленного 49 случаями.

Говоря о необходимости четкого и недвусмысленного фиксирования властных полномочий каждого отдельного элемента бюрократической машины, необходимо подчеркнуть, что расширительное трактование чиновником своих полномочий для расширения базы для взимания административной ренты проистекает, по замечанию специалиста «Трансперенси Интернешнл – Р» Станислава Шевердяева, из трех проблем законодательства: отсутствия нормы, ее неопределенности или ее избыточности. А потому основное направление повышения качества государственного управления - недопущению принятия таких норм.. Под этой стратегической задачей, как правило понимается экспертиза законопроектов на коррупциогенность, что абсолютно верно. Но этим рецепты для лечения болезни не ограничиваются.

Необходима не только фиксация компетенции того или иного органа, но и обратная связь «гражданин – законодатель». Даже если ограничения полномочий чиновника в законе прописаны плохо, надо создать такую обстановку, при которой среди чиновников возникнут сомнения в целесообразности использования имеющихся коррупционных возможностей. Обстановку, при которой будет происходить трансляция сигналов тревоги, в случае, если отдельные служащие наберутся смелости пойти на самоуправство с целью преступного обогащения. Если такая обратная связь будет работать, то ошибки в законодательстве могут быть оперативно исправлены.

Чтобы оценить действенность описанных рецептов следует обратиться к опыту развитых стран.. Наиболее подходящими здесь видятся государства с федеративным устройством – США и ФРГ.

Стоит подчеркнуть: любой законодательный акт регулирует множество отношений. Закон может содержать в себе больше количество антикоррупционных норм, нежели то, на что мы намерены обратить внимание. Будем рассматривать только ценное для нас с точки зрения ограничения полномочий и облегчения обратной связи.

Упор в изучении механизмов явной и скрытой фиксации полномочий органов власти будет делаться именно на федеральном уровне. При выдвижении законодательных инициатив, основанных на опыте других государств, даже если эти нововведения и не будут директивно спускаться сверху, в регионах будут ориентированы на копирование федеральных образцов.

Доступности информации о работе над законопроектами

В свободном стране дискуссионной площадкой и выразителем интересов гражданского общества являются СМИ. Именно освещением в них законотворческой деятельности на разных уровнях власти можно вызвать адекватную реакцию граждан, экспертов, общественных объединений, групп интересов, надзирающих государственных органов и конкурирующих политических структур на попытки некой группы лоббировать и продавливать потенциально опасные законодательные акты. Этот вариант, т.е. оперативная и экономичная профилактика болезни посредством обсуждения в СМИ, является наиболее разумным. Если такой профилактики нет, то жизнь все равно заставит общество в последствии проводить долгое, сложное, а нередко и связанное с социальными потрясениями лечение управленческой болезни.

В качестве примера можно привести закон о государственных закупках -- Федеральный закон от 21.07.05 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Тот самый, с которым МЭРТ связывал надежды «положить конец колоссальным «откатам» и взяткам, которые берут российские чиновники сверху донизу». Тот самый, насчет которого в 2008 году Председатель Счетной палаты Сергей Степашин высказался следующим образом: «С этим законом у нас вышло так: хотели как лучше, а получилось как всегда». Добавив попутно: «Закон этот настолько забюрократизировали, что он должен стать первым в очереди нормативных актов, подлежащих в ближайшее время экспертизе на коррупциогенность и, следовательно, корректировкам». Понятно, что столь масштабный акт привлекал, привлекает и будет в будущем привлекать интерес достаточно влиятельных слоев общества, а потому он обречен быть в фокусе внимания. Но и это не спасло от ошибок. Что же говорить о законах меньшего modus operandi, которые частенько принимаются будто бы вскользь, а потом, начав действовать, наносят большой ущерб и навлекают шквал критики?

Итак, как в Федеральном Собрании РФ устраняется возможность принять законодательный акт «под шумок»? Статья 100 Конституции России утверждает, что заседания обеих палат являются открытыми – кроме тех исключений, которые депутаты Госдумы и сенаторы могут сделать для себя в соответствии со своими регламентами при рассмотрении каких-то особых вопросов. Регламент же нижней палаты в свою очередь уточняет, в статье 37, эту характеристику: заседания последней являются не только «открытыми», они должны быть «гласными» и «освещаться средствами массовой информации». Аналогичный документ верхней палаты в статье 38 говорит о том же – и примерно в таких же терминах. Однако, и в Государственной Думе, и в Совете Федерации отсутствуют обязывающие нормы, которые превращают «открытость», «публичность» и «освещение со стороны СМИ» из намерений в данность – предписания, имеющие силу закона.

Сравним, как эти проблема решается в ФРГ. Во-первых, в Основном законе этой страны ("Grundgesetz ", сокращенно – "GG") в §42, 1 записано, что "Бундестаг действует публично". Именно на это положение часто ссылается Конституционный суд ФРГ, не давая парламенту его забыть. В регламенте германского Бундестага ("Geschaftsordnung des Deutschen Bundestages", сокращенно – "GOBT") также есть §16, который закрепляет "публичный" характер заседаний праламента. С тем единственным исключением, которое устаналивает §42 GG: по запросу как минимум десятой части депутатов может быть проведено голосование по закрытому рассмотрению какого-либо вопроса, и если за этот вариант выскажется большинство в две трети, то заседание проводится в закрытом режиме. Несмотря на такую оговорку вышеназванных норм хватает для создания условий при которых деятельность парламента может обозреваться всеобъемлюще и круглосуточно – не только в плане открытости заседаний, но и в плане открытости работы комитетов, в которых-то, как известно, и идет зачастую реальный законотворческий процесс.

Именно на §16 GG делалась ссылка при создании парламентского телевидения Германии. История самого канала началась в 1990 году. С того момента развитие парламентского телевидения как общенационального канала успело упереться в некий потолок. Он связан с печальным историческим опытом Германии. Поэтому в в германском законодательстве есть серьезные ограничения на влияние государства на масс-медия.

И все же при должной политической воле к открытости можно найти пути даже в затруднительной ситуации. С начала двухтысячных парламентское телевидение проводит трансялции в формате Web-TV. И уже сейчас можно наблюдать за более чем 500 часами работы Бундестага в live-режиме. Именно этот опыт круглосуточной публичности работы парламентов необходимо перенять и на федеральном уровне, и на уровне регионов РФ. Впрочем, максимально открытой и удобной для наблюдения и конктроля должна быть не только "устная", но и "письменная" часть работы народных избранников – то есть, парламентский документооборот.

Немцы сопроводили парламентскую "текучку" свобеобразным "страховочным тросом", гарантирующим ее открытость. В соответствии с §77(1) GOBT, все "проекты" должны быть напечатаны и распространены среди членов Бундестага, Бундесрата, а также среди министерств. На практике они также появляются на сайте Бундестага (http://www.bundestag.de). При этом порядок их оформления сделан максимально удобным для поиска, использования и отсылки в том числе и для "людей с улицы". Подобная схема применяется в Государственной Думе РФ по отношению к законопроектам: базовыми здесь являются статья 107 регламента Думы плюс рекомендации ее Комитета по регламенту 2001 года. К сожалению принятые в России правила парламентского документооборота не носит столь «дружественного» характера по отношению к пользователю, как немецкий аналог.

Единственное исключение в плане огласки документов Бундестага в соответствии с §77(2) GOBT делается только для «материалов, служащих целям информирования Бундестага» (докладные записки, заключения и прочее). В том случае, если они никак не завязаны на обоснованных законом предписаниях или постановлениях Бундестага, Председатель нижней палаты может принять решение воздержаться, полностью или частично, от их распространения при соблюдении особой процедуры. Такой формализованный механизм превентивного контроля над доступностью содержания промежуточных рабочих материалов парламента не может не представлять большого подспорья для прессы.

Однако, и этот уровень прозрачности пределом не является. Здесь надо упомянуть недавние американские инициативы, проект так называемого «Закона солнечного света» (H.R.4967, «Sunlight Act of 2006»), который должен был внести поправку в правило XXI Свода правил Палаты Представителей - «Ограничения по отдельным законопроектам» (Rule XXI, «Rules of The House of Representatives», «Restrictions on Certain Bills»).

Замысел законопроекта состоял в том, чтобы сделать неправомочным рассмотрение какого-либо законопроекта, объединенной резолюции Палаты и Сената (форма законопроекта, в случае принятия, практически идентичная закону) или отчета о совещании (имеется в виду результат работы ad hoc комитета, объединяющего профильных депутатов обеих палат, занимающихся, в случае необходимости, согласованием разработанных ими разных версий одного и того же законопроекта), если он не был сделан доступным для ознакомления широкой общественности в Интернете по меньшей мере за 48 часов до рассмотрения. А также сделать неправомочным рассмотрение поправок, если они не были аналогично размещены в Интернете либо за час до рассмотрения, либо сразу после внесения на обсуждение – в зависимости от порядка работы. Однако, «Закон солнечного света» в силу пока не вступил. – будучи отправленным в Комитет по Управлению делами Палаты и Комитет по Правилам, он так и остался там.

Помимо открытости законотворческого процесса (стенограмм, отчетов, трансляций, заключений и т. д.), надо выделить еще один, «серый», блок. То есть иформацию о том, с кем встречается народный избранник и содержание этих встреч. То, что, не подпадает под определение «классической коррупции», но точно влияет на ход законотворческого процесса. В общем, лоббирование.

Здесь Россия может похвастаться только зияющим пробелом в законодательстве. Законопроекта о лоббировании в парламенте РФ нет и в обозримом будущем не просматривается. При этом сам термин в весьма искаженном виде прочно держится в нашем политическом словаре.

В вопросе регулирования лоббирования для нас наиболее ценен опыт США Регулирование этой сферы отношений американских законодателей берет начало с 1946 года. Сегодня базовым является «Закон о раскрытии лоббистской» информации («Lobbying Disclosure Act of 1995»), довольно жестко ограничивший лоббистов. Он дает определение этого явления. Под актом лоббирования понимается, во-первых, контакт с целью повлиять на формулирование, изменение или принятие федерального законодательства. Во-вторых, контакт с целью повлиять на содержание «федеральных правил, регламентов, директив исполнительной власти", а также контакт с целью повлиять на «администрирование или выполнение федеральной программы или установки» (U.S. Code, Title 2, §1602). Естественно, с исключениями, вроде дачи показаний перед соответствующим комитетом и т. д. То есть плотный надзор за лоббистами, их руководителями и визави осуществляется и в законодательном, и в исполнительном измерении.

Закон заставил лоббистов не только проходить обязательную регистрацию – это было и раньше, но и на регулярной основе публиковать отчеты о своей деятельности (U.S. Code, Title 2, §1604). Подобный отчет должен включать в себя: список вопросов, в процессе решения которых лоббист связывался с народным избранником или должностным лицом, включая указание законопроектов или действий исполнительной ветви власти, перечисление конкретных лиц, осуществлявших акты лоббизма, и, естественно, упоминание органов, с которыми общались лоббисты и прочие важные сведения.

Впрочем, и этот жесткий закон недавно был дополнен принятием в 2007 году Закона о о честном руководстве и открытом правительстве» (Pub. L. 110-81, «Honest Leadership and Open Government Act of 2007»). Отчеты о лоббистской деятельности теперь должны выпускаться четыре раза в год, вместо двух, кроме того, председатели Палат Конгресса должны «в разумные сроки сделать доступными для общественного контроля и копирования регистрационные записи и отчеты», в том числе и посредством Интернета».

Подведем промежуточный итог. Что можно заимствовать из опыта парламентов США и ФРГ? Во-первых, немецкий опыт организации и, главное, всеобъемлющей публикации документооборота (в том числе и в Интернете) с обязательным закрепелнием этого требования в регламентах законодательных органов. В частности, можно ввести обязательную норму об on-line трансляциях всех пленарных заседаний, а также по возможности - и заседаний комитетов, кроме специально закрытых, естественно. Имеет смысл и внести в регламенты нормы о недоупстимости рассмотрения любых документов до тех пор, пока они не стали доступны в течение определенного времени для общественной экспертизы. Эти нововведения полезно закрепить в специальном законе о законотворческой деятельности, с инициативой принятия которого выступил Фонд «ИНДЕМ». Разумеется, с предоставлением журналистам и гражданам права добиваться в суде надлежащего исполнения норм законодательства об открытости парламентского процесса.

Необходима скорейшая разработка и принятие жесткого закона о лоббировании, который не только даст определение терминам "лоббист" и "акт лоббизма" и др., но и введет нормы об обязательной регистрации актов лоббизма с о публикацией полученных сведений в как можно более широком и доступном формате. Этот закон должен касаться, кстати, не только депутатов законодательных собраний, но и служащих исполнительной ветви власти.

Такой закон со временем породит крайне важный источник информации для СМИ и общественности. Кроме того, он создаст дополнительную моральную и юридическую нагрузку на коррупционера – ведь даже сам факт встречи, пусть и самый "белой", при определенных обстоятельствах можно будет квалифицировать как серьезный проступок чиновника или депутата.

Доступность информации о деятельности исполнительной власти

Для иллюстрации необходимости информационного канала о деятельности исполнительной власти при разработке законопроектов и проектов постановлений, правил, инструкций и других подзаконных актов, можно привести такой пример: летом 2008 года в результате проверки по Дальневосточному федеральному округу Генеральная прокуратура выяснила, что из всех принятых на территории правовых актов 548 содержат коррупциогенные статьи. Результаты подобных проверок вполне могли бы быть и более скромными, если бы общественность могла во время реагировать на действия тех, кто принимал такие акты.

Определенные подвижки здесь есть. Принятие закона «О доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» - уже достижение. Но оценивать этот закон – дело неблагодарное, в силу он вступил только с 2010 года, опыта его применения нет. Поэтому лучшим методом изучения проблемы будет рассмотрение закона другого государства, который был принят достаточно давно. С вычленением основных критических моментов его действия и их соотнесением с нашим законом.

«Закон о свободе информации» в США был принят еще в 1966 году. (Pub. L. 89-554, Freedom of Information Act). С его нынешней версией можно ознакомиться в Кодексе США (U.S. Code, §552). В соответствии с этим законом каждое правительственное ведомство обязано предоставлять всю ту информацию, которая может в принципе заинтересовать общественность.

Во-первых, каждое ведомство должно публиковать сведения о своем центральном аппарате и структурах на местах, а также о пунктах, служащих и способах, посредством обращения к которым общественность может получать информацию, подавать запросы и узнавать о принятых решениях. Кроме того обнародованию подлежит информация об общем операционном профиле ведомства, системе разделения и закрепления функций в его границах, включая и характер формальных и неформальных процедур. А также перечень испрашиваемых средств при их прохождении, процедурные нормы, описание доступных формуляров и инструкции по содержанию и сфере применения всех бумаг, изложение общей политики ведомства, все поправки или пересмотры перечисленного и т.д.

Во-вторых, каждое агентство, в соответствии со опубликованными правилами, должно сделать доступным для общественного контроля: итоговые заключения, включая мнение большинства и особые мнения, распоряжения, выпущенные с целью исполнения решений по рассмотренным агентством случаям; заявления о политике ведомства и их трактовки, принятые агентством, служебные штатные руководства и инструкции, которые могут затронуть представителей общественности и. т.д.

Определяя форму предоставления отчета, законодатель предусмотрел, что «агентство обязано предоставить отчет в любой форме или формате, в которой запросит заинтересованное лицо, в случае, если отчет может быть оперативно воспроизведен в данной форме или формате» и что «агентство обязано предпринимать обоснованные усилия для того, чтобы осуществлять поиск своих документов в электронном формате или форме».

Не осталась без внимания и оплата за предоставленный отчет: «каждое агентство должно публиковать предписания... с детальным изложением перечня платежей, потребных для обработки запроса...». При этом платежи должны быть ограниченны обоснованными стандартными ценами, уплачиваемыми за поиск документов, их копирование и рассмотрение, когда отчет запрашивается в коммерческих целях. Если преследуются некоммерческие цели, а запрос осуществлен исследовательской структурой или представителями СМИ, то платежи должны быть ограниченны обоснованной стандартной ценой за копирование документов.

Что касается сроков, то здесь Закон ограничивается лишь тем, что устанавливает обязанность каждого агентства «в двадцатидневный срок после получения запроса либо согласиться удовлетворить запрос и, в таком случае, немедленно уведомить отправителя запроса об этом решении и его обосновании, либо уведомить отправителя о его праве обжаловать противоположное решение у главы агентства. Аналогичный срок установлен и для рассмотрения подобной апелляции.

Установлен и контрольных механизм. В срок до 1 февраля каждое агентство обязано предоставить Министру Юстиции США отчет, который должен покрывать собою период предшествующего финансового года и включать в себя: число запросов, число выпущенных агентством определений не удовлетворять запросов и причины вынесения таких определений, число запросов, уже пущенных агентством в делопроизводство и т. д.
Теперь стоит проанализировать накопившийся богатейший эмпирический материал по применению этого закона на практике и потом, с учетом выводов, придти к заключением касательно наших родных пенат. В принципе, американский закон, несмотря на кажущуюся комплексность удовлетворить взыскательную общественность не может до сих пор – наоборот, объем критики становится все внушительнее. Так, по результатам исследования Associated Press в 2006 году, выяснилось, что "хромает" целый ряд положений закона – где-то требования выполняются лишь частично, где-то не выполняются вовсе.

Во-первых, растет число "долгов" по ответам на информационные запросы. Например, в выделенной Associated Press контрольной группе ведомств, в процессе обработки находилось на 24% больше запросов, чем в 2003 году. Во-вторых, процесс этой обработки быстрым назвать нельзя. В зависимости от конкретного ведомства средний период ожидания колеблется от трех месяцев до года и более. В-третьих, число упомянутых выше отчетов, поданных в Министерство юстиции – а это, ни много, ни мало, один из основных контрольных механизмов соблюдения закона, было на 30% меньше, чем должно было бы в идеале быть. А это значит, что около трети ведомств просто не справились с не самой сложной задачей – снабдить контролеров информацией о том, с какими результатами в рамках действия закона о свободе прошел год.

Таким образом, в фокусе внимания оказываются два аспекта: установление некоего лимита времени для ответа на запрос и отсутствие контрольного механизма должной степени строгости.Именно в свете этих проблем и стоит рассматривать наш новый закон. Прежде всего хочется отметить, российский закон соответствует мировым аналогам. Перечень данных, упомянутых как существенные для публикации в Интернете весьма обширен. К тому же, сколь-нибудь серьезная проработка вопроса об использовании Интернета – уже достижение само по себе. Однако, от "традиционных" недостатков закон не избежал.

Никаких ограничений или требований по конкретной работе с запросом наш закон не устанавливает. Понятно, что предусмотреть все нельзя, но и зажигать «зеленый свет» бюрократическим отпискам, на которые наши чиновники – мастера, вряд ли стоит. Зная стиль и темп работы российской бюрократии, можно ожидать: игра «запрос – отписка, новый запрос, новая отписка» может продолжаться годами. Права и основания для гражданина или журналиста остановить такую игру закон не устанавливает.

Не предусматривает он и обязательную ежегодную отчетность о работе с запросами в надзирающий орган. Просто упоминается, что надзор осуществляется руководителем органа в соответствии с действующими относительно органа нормативным правовыми актами и Прокуратурой РФ. То есть, каждое ведомство вправе создать себе режим максимального благоприятствования в работе с запросами. А до прокурора информация может вообще не дойти.

Ведь, как следует из закона "О прокуратуре Российской Федерации", проверка на предмет исполнения законов осуществляется на основании поступившей информации. Что дает основания полагать: прокуратура вполне может осуществлять контроль за единичными случаями нарушения контроля, но, одновременно, она может не видеть всей полноты картины в ее целом. Так что необходимость включить в закон требование ко всем государственным органам предоставлять отчеты о запросах и ответах в контролирующую инстанцию сомнений не вызывает. Как и обеспечение права граждан бороться с нарушителями закона не только посредством гражданских исков, но и в порядке частного обвинения.

Недопущение цензуры и страховка от самоцензуры

Получить информацию о каких-либо решениях власти мало – необходимо еще и обеспечить такой уровень свободы прессы, который позволит «солдатам медиа-фронта» вынести негатив на всеобщее обозрение. И дело тут даже не в формальном закреплении в Конституции свободы печати. Сегодня любая страна, которая не хочет попасть в список государств, вызывающих у человечества брезгливость, закрепляет в своем законодательстве такую норму. Однако, в деле обеспечения реальной свободы печати у России есть серьезные проблемы.

Можно выделить две проблемы. Во-первых, возможность административных органов карать СМИ за материалы, используя обходные пути, возбуждать дела по надуманным обвинениям. Речь идет даже не об обвинении в экстремизме, а о претензиях по поводу «недостоверных» сведений. В качестве примера можно привести прессинг-кампанию, связанную с газетой "Вечерний Нефтекамск", уже, к сожалению, закрытой. Газета издавалась на территории Башкортостана, который с точки зрения соблюдения норм демократии, прав и свобод граждан проблемным не признать нельзя – всем памятны многочисленные инциденты, имевшие там место. Еще на рубеже двухтысячных против сотрудников газеты возбуждались дела за публикацию, как свидетельствовало обвинение, "порочащих" материалов, направленных против местных политических VIP. Озвучивались и претензии, направленные на отзыв у газеты лицензии из-за формы и содержания ряда статей. Такая возможность была именно потому, что, что газета не чуралось описания неприглядных жизненных явлений. Дожали газету в прошлом году методами экономического давления – она была вынуждена самоликвидироваться. По словам ее представителей, "последней каплей", переполнившей чашу терпения местной власти, была публикация результатов опроса о коррупции в республике.

Во-вторых, проблема "самоцензуры", когда издания сами загодя боятся нарваться на неприятности. Либо когда они же, будучи сосредоточенными в одних руках, начинают придерживаться единой редакционной политики. В связи с этим нельзя не упомянуть ОАО "Газпром-Медиа", уже сосредоточившее в своих руках значительные медиа-ресурсы.

Обратимся к опыту той же Германии. Опыт США для России вряд ли применим. Американцы вообще стараются не дать государству хоть как-то вмешаться в дела СМИ, вплоть до отсутствия в США законов об эксремизме. Эту задачу с успехом замещает воспитательная работа, вследствие которой любой осмелившеся высказать что-то эксремистсткое немедленно становится парией в обществе, не теряя при этом свободы физически.

А в ФРГ давно пытаются, подобно России, прощупать дорогу к тому, чтобы иметь свободные СМИ и при этом не допускать туда совсем уже «отвязанных» фанатиков. Это делает пример Германии релевантным. Тем более, что наученные осторожности в вопросах государственного регулирования информации годами диктата доктора Геббельа и Ганса Фриче, немцы еще в шестидесятых сдали своей экзамен на право иметь эффективную "четвертую власть". На этом стоит остановиться подробнее, так как именно он дает самую полную иллюстрацию логики законодательства и правоприменения в ФРГ. Речь пойдет о так называемом "деле Spiegel".

В 1962 году журнал "Spiegel" опубликовал статью под названием "Частично готовы к обороне". В ней шла речь о планах НАТО по отражению советской агрессии и роли Западной Германии в этом гипотетическом военном противостоянии. Очень скоро был задержан ряд сотрудников журнала, а - редакция опечатана. Арестованным предъявили обвинение в государственной измене. Последовавшие перипетии с освобождением арестованных и протестами против самоуправства, потрясли Германию. В Конституционный суд была подана жалоба пострадавшего "Spiegel-Verlag" на незаконный обыск и изъятие материалов.

Суд вынес свое решение в 1966 году ("BverfGE 20, 162-230") Сами журналисты были отпущены, конечно, гораздо раньше. Именно это решение и задало общий вектор немецкой политики в области масс-медиа.. Несмотря на то, что жалоба, в целом, была отклонена – в конце концов, подозрение в государственной измене делает уместным и задержание, и обыск, суд подтвердил, что "свободная, независимая от государственной власти, неподчиненная никакой цензуре пресса является сущностным элементом свободного государства; особенно важна свободная, регулярно выходящая политическая пресса для современной демократии... В условиях представительной демократии пресса является связующим и контролирующим органом между народом и его избранными представителями в парлменте и правительстве". Такова логика германского государства. Теперь обратимся к конкретным механизмам воплощения этого принципа.

Итак, §5, 1 Основного закона ФРГ ("Grundegesetz", сокращенно – "GG") устанавливает: "У каждого есть право устно, письменно, а также посредством изобразительных средств свободно выражать и распостранять свое мнение, равно как и беспрепятственно получать информацию из всех доступных источников. Свобода прессы... гарантирована. Цензуры не существует". Выглядит красиво. Однако, в России известно, что свобода прессы – субстанция податливая, и без конкретных механизмов ее защиты имеет свойство испаряться. Неважно, игнорированием духа закона или неверной их трактовкой.

Германский законодатель пошел здесь непрямолинейно. С одной стороны законодательное регулирование работы газет и радио отдано на уровень земель, что позволяет избегать Сциллы централизма (действие §30 и §70, 1 GG разграничивающих полномочия федерации и земель, подкрепленные решением Конституционного суда ФРГ в 60-ых годов). Однако федеральный центр оставил право на регулирование вопросов телекоммуникаций себе (§73,1).

С другой стороны, германское законодательство предоставило дополнительную защиту от эксцессов, обходя тем самым Харибду местечкового крючкотворства уже на федеральном уровне. Речь идет о §53 Уголовно-процессуального кодекса ФРГ ("Strafprozessordnung", сокращенно – "StPO"), касающегося права на отказ от дачи свидетельских показаний, связанного с защитой информанта или редакционной тайны. В соответствии с §53, 5 правом на такой отказ обладают в том числе и лица, которые по должности принимали участие в реализации предписанных информационных или коммуникационных функций при подготовке, выпуске или распространении разнообразных материалов СМИ. Как уточняет тот же раздел, отказ от дачи показаний может касаться личности составителя сообщения или отправителя данных, то есть иформанта, и собственно содержания самого сообщения.

Впрочем, действует упомянутая норма исключительно тогда, когда работа над этими материалами так или иначе связана с редакционной деятельностью. Кроме того, тот же StPO в §97 оговаривает недопустимость, при соблюдении вышеприведенного условия, изъятие журналистских и редакционных информационных носителей. Заметим, что в России работники СМИ подобным свидетельским иммунитетом и гарантиями в случае угрозы обыска не обладают.

Также на службе у немецких «акул пера» есть и еще одна норма, на этот раз из уголовного кодекса («Starfprozessordnung», сокращенно – «StPO»). А именно, § 193 – «осуществление законных интересов». Дело в том, что в StPO, есть статья об оскорблении. И по ней можно попытаться привлечь к ответу журналистов за публикацию критических оценок с накалом выше обычного. Дабы защитить их от этого § 193 разъясняет, что такие высказывания относительно чьих-либо «профессиональных достижений» наказуемы лишь в случае, когда наличие оскорбления проистекает из самой формулировки или обстоятельств, при которых последняя была пущена в оборот. То есть, помимо выдвижения частного обвинения истцу придется озаботиться тем, чтобы привести доказательства заведомой клеветы в высказывании. Прессе же достаточно стоять на том, что она просто выполняет ту высокую миссию, которую на нее возложили депутаты и судьи.

Что касается самоцензуры, проистекающей из прав собственности, то немецкое законодательство старается не дать СМИ сконцентрироваться в одних руках. Так, федеральный закон "Об ограничении конкуретной борьбы на рынках сбыта" ("Gesetz gegen Wettbewerbsbeschrankungen", сокращенно – "GWG") в §38,3 устанавливает пониженный порог вмешательства при осуществлении контроля за слияниями в том, что касается радио и печатной прессы.

Какие уроки из немецкого опыта могла бы извлечь Россия? С точки зрения деклараций наше законодательство вполне соответствует современному уровню. Закон о СМИ в статье 3 раскрывает заложенный в Конституции запрет на цензуру. Статья 144 Уголовного кодекса РФ предусматривает ответственность за препятствование законной деятельности журналиста, а Кодекс об административных правонарушениях в статьях 13.16 и 13.19 – за препятствование распространению продукции СМИ и приему радио- и телепередач соответственно.

Однако, все это пока не приводит к должны результатам, особенно в регионах. Потому лозунгом дня в России должно стать придание работникам СМИ привилегированного статуса по немецкому образцу. То есть распространение на журналистов права не раскрывать источники информации, более строгая защита законом редакционной тайны. Представляется полезным ужесточение антимонопольного законодательства в отношении СМИ. Именно законодательная преграда развернувшейся монополизации рынка СМИ является сейчас задачей №1.

Административные суды и иски граждан в защиту своих прав или общественных интересов

Объектом интереса при изучении зарубежного опыта в этой области - его величество суд. Здесь надо остановится на том, что юристы рекомендуют сделать в России уже не первый год и для чего уже разработаны законопроекты. Речь идет о создании системы административной юстиции - область, в которой Германия может служить для России образцом.

Немецкая система административной юстиции – то есть система судов, созданных специально для того, чтобы разбирать споры между гражданами и органами власти – выглядит следующим образом. В центре ее внимания лежит некое необоснованное административное решение или действие, нарушающее законные права гражданина. Законодатель Германии трактует его, по букве §35 Закона об административной процедуре ("Verwaltungsverfahrensgesetz", сокращенно - "VwVfG") как "постановление, решение или суверенная мера, которое принимает какой-либо орган для регламентации какого-либо случая в сфере публичного права и которое направленно на осуществление непосредственного правового воздействия вовне".

Опротестование административных решений в ФРГ делается через специализированный административный суд ("Verwaltungsgericht"). Система административной юстиции руководствуется в своей деятельности Положением об административных судах ("Verwaltungsgerichtsordnung", сокращенно – "VwGO"). Помимо этого документа, "в случае, когда он не содержит в себе положений по делопроизводству, применяются нормы Закона о судоустройстве ("Gerichtsverfassungsgesetz» - сокращенно «GWG») и Гражданского процессуального кодекса («Zivilproze?ordnung» - сокращенно ZPO), если принципиальные различия обоих процессов этого не исключают», свидетельствует §173VwGO.

Общая же схема лестницы административной юстиции выглядит следующим образом: судом первой инстанции является собственно административный суд, судом второй инстанции – главный административный суд на уровне земли ("Oberverwaltungsgericht"), венчает же пирамиду Федеральный административный суд в Лейпциге ("Bundeswerwaltungsgericht").

Следует описать наиболее интересные в плане опыта черты административно-правовой процедуры в ФРГ. Главное условие для ее запуска зафиксировано в §40 VwGO: разбираемый конфликт публично-правового характера не должен носить конституционного характера. Чаще всего в административный суд подаются иски о проверке акта на соответствие нормам более высокого характера.

В §42 (1) VwGO предусмотрено, что "посредством подачи иска дозволяется добиться отмены какого-либо административного акта "если закон не свидетельствует об обратном, податель иска выставляет в качестве довода нарушение своих прав посредством этого административного решения".

Однако, перед подачей такого иска необходимо пройти этап подачи жалобы, чтобы в соответствии с §68 VwGO, "в ходе предварительного разбирательства проверить законность и целесообразность административного решения". Однако, "такая проверка не дозволяется, во-первых, «когда об этом говорит закон» или, во-вторых, «когда административный акт был выпущен одним из верховных органов власти федерации или земли», если, опять же, закон такой перепроверки не предписывает".

То есть процесс предварительного разбирательства начинается с подачи гражданином жалобы на административное решение в то ведомство, которое его приняло. Жалоба, по §70 VwGO, должна быть подана "в течение месяца после того, как того, как ее податель был извещен об административном решении, письменно или под протокол. И только в случае, если жалоба ведомством была отклонена, приходит время гражданину обращаться в суд первой инстанции. После чего, что понятно, идет вторая инстанция - на земельном уровне.

Административные суды - это тот институт, который разбирается с очень часто возникающими «публично-правовыми конфликтами, не относящимися к сфере конституционного права». Они позволяют осуществлять довольно строгий контроль за попытками бюрократии проводить свою ползучую экспансию. Отнюдь не случайно, в ГДР, где власть коммунистической бюрократии не ограничивалась в принципе, административные суды были заклеймены как «буржуазные».

По Конституции в России заявлено четыре направления реализации судебной власти в стране: конституционное, уголовное, гражданское и административное. Кроме того, в Конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации» предусмотрена возможность создать «специализированные федеральные суды по рассмотрению гражданских и административных дел». Установлена и основа для обжалования властных актов - Закон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». В соответствии с ним действует сходный с немецким порядок подачи сначала жалобы, а потом и запуска судебного разбирательства. Но за неимением административных судов и особых актов, регулирующих их деятельность, инструкции содержатся в Гражданско-процессуальном кодексе РФ, ст. 245-261 («производство по делам, проистекающим из публичных правоотношений»). Такое положение вещей –рассредоточением норм и отсутствие специализированных судов и приводит к нынешнему довольно плачевному состоянию в сфере административною юстиции. Мировым опытом доказано, что специализация судов, рост квалификации судей в определенной области приводит к резкому росту качества правосудия. Нынешнее судопроизводство по административным делам в России приводит к тому, что судьи, не обладая необходимыми знаниями, вынуждены опираться в решениях полностью на заключения ведомственных экспертов, что превращает суды в пародию над правосудием.

Неудивительно, что еще в начале нынешнего десятилетия судья Конституционного Суда РФ Гаджиев выступал за скорейшее создание системы административной судов, а депутат Государственной Думы Похмелкин выдвигал законопроект об административной процедуре. Как уже отмечалось, сегодня есть ряд проектов по решению этой проблемы.. От того, какой из них будет в конце концов окончательно принят, и зависит наше будущее и будущее российской бюрократии.

Однако, в одном можно быть уверенным: укоренение на российской почве такого института, как специализированные административные суды потребует огромных ресурсов. Но без этого борьба с экспансией бюрократии и коррупцией является только демагогией. Именно административная юстиция может стать тем бастионом, который защитит граждан от вопиющих проявлений тотального господства "столоночальников".

Заметим, что отсутствие единства и порядка в технологии администрирования схоже с разнобоем в сфере административной юстиции. В России нет закона об административных процедурах подробного, вплоть до мелочей (именно здесь ее и нужно проявлять по вопросам унификации, транспаретности и оптимизации). Вместо него ссылаются на множество законов из разных сфер, а также выпущенных правительством подзаконных актов, что оставляет ведомствам широкий простор для «творчества».

Важность контроля становится понятной, если мы посмотрим на то, какую роль такой закон играет в США при оспаривании гражданами решений федеральных ведомств. Можно проследить логику американского законодателя, направленную на максимальную комплексность и доступность процедуры. Основным источником информации служит здесь федеральный «Закон о административной процедуре» (P.L. 79-404, «Administrative Procedure Act»). Итак, данный закон утверждает (U.S. Code, Title 5, Chapter 7, §702), что «лицо претерпевающее ущерб из-за действий ведомства... наделено правом на судебный пересмотр («judicial review»)». При этом под «действием» («action») закон понимает «полностью или частично, правила, приказы, акты разрешения, директивы, акты освобождения от чего-либо» и т. д. (U.S. Code, Title 5, Part 1, Chaper 5, Subchapter II, § 551, (13)).

В определении формы и места проведения разбирательства по судебному пересмотру, закон ссылается на соответствующие акты, артикулируя одновременно, что вопрос должен быть решен в любом случае: «форма разбирательства по судебному пересмотру сводится к разбирательству по пересмотру, основанному на соответствующем теме разбирательства законе, в том суде, который предусмотрен законом... В случае, отсутствия подходящей формы разбирательства, основанной на соответствующем случаю законе, дело может быть возбуждено против Соединенных Штатов, агентства и соответствующего работника агентства» (U.S. Code, Title 5, Part 1, Chaper 7, § 703)

Тот же закон постулирует, что «занимающийся пересмотром суд обязан, если это обоснованно, объявить незаконными и отменить любые действия агентства..., которые он найдет: волюнтаристскими, произвольными или еще как-либо несоответствующими закону; противоречащими конституционным правам, полномочиям, привелегиям или иммунитету; совершенными с превышением предписанной законом юрисдикции, компетенции или ограничений или без соответствия законному праву; без соблюдения процедурных норм, требуемых законом (U.S. Code, Title 5, Part 1, Chaper 7, § 706, (2) (A)-(D)).

Занимаются такими делами, главным образом, 94 федеральных окружных суда и федеральные апелляционные суды, так как именно в их обязанности вменяется рассматривать дела, связанные с гражданскими исками, выдвинутыми в соответствии с положениям Конституции, законов и договоров США, а также дел, где одной из сторон является США – и в качестве истца, и ответчика (U.S. Code, Title 28, Part IV, Chapter 85, §1331, §1335-1336). Видно, что законодатель всеми силами хотел выстроить простую систему судопроизводства. И, глядя на результат, можно сказать, что к этой цели он подошел очень близко. Именно таким духом должна быть пронизана полноценная система административной юстиции в России, буде он создана.

Частное обвинение в борьбе с коррупцией и экспансией бюрократии

Институт частного уголовного обвинения против чиновника как инструмент ограничения экспансии бюрократии интересен тем, что позволяет разорвать смычку между органами власти на местах и теми правоохранительными ведомствами, которые, в идеале, должны осуществлять контроль и преследование за должностные преступления. Ведь именно частное обвинение может играть роль той переменной, внесение которой в уравнение "круговой поруки", поможет найти решение этой задачи.

К сожалению, сегодня в России уголовные дела частного и частно-публичного обвинения могут быть возбуждены лишь за насильственные преступления, не повлекшие за собой тяжелого ущерба здоровью, вербальные или письменные посягательства на достоинство человека, ряд преступлений сексуального характера и т.д. То есть, коррупциогенной экономической сферы или, тем более, взаимоотношений с публичной властью они не касаются.

Однако, за рубежом институт частного обвинения не только по традиции отражен в законодательстве, но и широко применяется на практике. Так, в ФРГ сфера действия частного обвинения («Privatklage») определяется в §374 StPO. Исходя из него можно, выделить интересные нам сферы его действия.

Во-первых, это явление «недобросовестной конкуренции», подпадающее, в соответствии §374, 1, (7) StPo, под §§ 16-19 Закона о недобросовестной конкуренции («Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb», сокращенно - «UWG»). Последние, в свою очередь, сводятся к следующим проступкам: §16 - «Наказуемая реклама», §17 - «Нарушение коммерческих секретов и тайны», §18 - «Использование конфиденциальных данных» (подразумевается «недозволенное использование или передача данных технического характера, доступ к которым получен в ходе осуществления деловых отношений) и, что для нас самое интересное, §19 – «Склонение и оказание содействия при нарушениях» (под нарушением подразумеваются уже упомянутые §§17-19).

Во-вторых, это «подкуп в деловых отношениях» (как по линии взяткодателя, так и по линии взяткополучателя) в рамках § 299 StPo. В-третьих, это «угроза», предусмотренная §241. Остальные пункты этого списка, такие как «оскорбление», «нарушение тайны переписки» или «преследование» хотя и могут опосредованно представлять часть рассматриваемой проблемы, напрямую к проблеме ограничения функций и полномочий чиновников ведомств все же не относятся.

Что до процедуры выдвижения частных обвинений и их характеристики, то здесь стоит подчеркнуть следующее: в соответствии с §376 StPo «публичное обвинение за преступления, перечисленные в §374 StPo инициируется только, когда это лежит в русле общественных интересов». То есть, «при рассмотрении и производстве дела на основе частного обвинения прокурор участия принимать не обязан», однако он же «на любой стадии дела до вступления приговора в силу может посредством подачи настоятельного заявления взять преследование на себя» (§376 (2)).

Из вышеизложенного понятно, что институт частного обвинения в уголовных преступлениях нацелен на преследование лиц, на государственной службе не состоящих. Иначе дело затрагивает "общественные интересы" и требует вмешательства прокурора. Так что в случае, если даже некий чиновник не фигурировал в самом начале разбирательства, а сговор с его участием бы вскрыт уже в ходе процесса, государственный обвинитель может затребовать дело себе и он, естественно, это сделает. Однако, для того, чтобы вскрыть коррупционные схемы в рамках государственных структур, инструмент частного обвинения в Германии вполне подходит.

В США нормы о частном обвинении в уголовном преступлении нашли свое место в уголовно-процессуальных кодексах штатов. Рассмотрим для примера уголовно-процессуальный кодекс штата Пенсильвания («Pennsylvania rules of criminal procedure»). В соответствии с правилом 506 (Rule 506. «Approval of private complaints»), частное обвинение должно быть направлено прокурору штата на утверждение «в разумные сроки». В случае, если обвинение не утверждается, то оно отправляется обратно заявителю с объяснением причин. Разумеется, заявитель в праве обжаловать решение прокурора в суде.

В самом обвинении должно, по правилу 504, содержаться следующее: имя заявителя, имя и адрес обвиняемого (если заявителю это неизвестно, то наиболее подробное описание обвиняемого, какое только возможности), описание деяния, которое заявитель вменяет обвиняемому, его дата и место совершения и т.д. Определение «формально обвиненного в преступлении» по закону штата Пенсильвания гласит «сотрудник должен считаться обвиненным в преступлении... и в случае выдвижения частного обвинения, если последнее было утверждено». При этом под «сотрудником» подразумевается «лицо, нанятое или назначенное на службу в ведомство, совет, комиссию или департамент Штата», а под «преступлением, связанным с службой» - «деяние в нарушение уголовного законодательства в ходе выполнения служебных обязанностей и функций или исходя из них, включающее, но не ограничивающееся... должностными преступлениями» (Pennsylvania Code, Title 4, Part I, Chapter 7, Subchapter K, §7.172.).

Казалось бы, американцы создали институту частного обвинения режим наибольшего благоприятствования. Но это не так – публичное и частное здесь разделены. Так, например, отдел по работе с делами частного обвинения управления окружного прокурора штата по Филадельфии принимает частные обвинения только по делам, связанным с самыми скромными по масштабу преступлениями. Если дело должно быть возбуждено по факту серьезного преступления, то обвинять необходимо уже в связке с прокурором. Не говоря уже о том, что служебное преступление должностного лица означает не только его вину перед конкретным пострадавшим, но и перед всем штатом Пенсильвания, что автоматически предполагает публичность и подключение к нему прокурора.

Зарубежный опыт позволяет предположить, что институт частного и частно-публичного обвинения в России может быть расширен хотя бы по примеру Германии. Ведь если в Германии оно действует в сфере экономики, то в России под частное обвинения попадают почти исключительно преступления насильственного характера. А ведь предоставление права на частное обвинение бизнесмену, пострадавшему в результате преступного сговора конкурента с властью, хороший повод для коррупционеров задуматься о последствиях.

Политическая конкуренция как ограничитель экспансии бюрократии

Реальное разделение властей и борьба политических сил является необходимым, пусть и недостаточным условием для ограничения всевластия чиновников и экспансии бюрократии. Хотя бы потому, что, в условиях демократии и конкуренции лозунг борьбы с бюрократией всегда будет одним из самых выигрышных с точки зрения поддержки электората. По этой причине лидеры любого государства, если они всерьез хотят нормальной жизни для своих граждан, обязаны задуматься о реальности политической конкуренции в стране. К сожалению, сегодня таковую обнаружить в Федеральном собрании трудно.

Целесообразность участия многопартийных законодательных органов не только в определении политики государства, но и в роли сдержки для исполнительной власти сегодня общепризнано. В качестве примера здесь можно привести так называемые «совместные резолюции» Конгресса США («concurrent resolution»). «Совместная резолюция» должна быть принята обеими палатами, при том, что инициатива по ее принятию может исходить от одной из них. Силы закона резолюция не имеет, на Подпись Президенту не отправляется и направлена исключительно на то, чтобы выразить отношение Конгресса к той или иной проблеме, решаемой исполнительной властью. Поэтому, в частности, она широко используется как элемент внешней политики. Можно отметить знаменитую Согласованную резолюцию Палаты Представителей №63 2007 года («Iraq War Policy resolution»), осудившее решение Джорджа Буша послать в Ирак еще 20000 солдат.

В соответствии с законодательством США, к согласованной резолюции прибегают на ранней стадии процедуры принятия бюджета: она в качестве промежуточного этапа играет дополнительную роль рычага влияния Конгресса на содержание главного финансового документа. Однако, данный инструмент вполне может использоваться для того, чтобы ограничить расширение полномочий исполнительно ветви власти, либо просто заблокировать действие принятого органом исполнительной власти решения, которое кажется депутатам подозрительным. Так, например, в случае если Комиссия по безопастности товаров широкого потребления (Consumer Product Safety Commission), т.е. независимое федеральное ведомство, занимающееся проверкой качества производимой продукции и исследованиями в этой сфере, инициирует обнародование какого-либо нового правила, то копия этого положения должна быть предоставлена председателям обеих Палат Конгресса США (U.S. Code, Title 15, §2083). Последние в течение 90 календарных дней (U.S. Code, Title 15, §2083) могут посредством принятия согласованной резолюции не одобрить введенного правила, после чего оно просто не входит в силу. Абсолютно такой же порядок действует и в сфере контроля над вредными веществами: глава любого ведомства, выпускающего правило, регулирующее сферу, подпадающую под действие соответствующих норм также может столкнуться с тем, что Конгресс заблокирует его начинания (U.S. Code, Title 42, §9655).

Учитывая высокий уровень квалификации сотрудников Счетной палаты США, подчиненной непосредственно Конгрессу, контроль законодателей за действиями и решениями исполнительной власти весьма эффективен. При таком «сдерживании» исполнительной власти не на словах, а на деле, о неразберихе в Америке речи не идет. Везде царит порядок, местами чище немецкого.

Стимулирование применения антикоррупционных мер

Эта проблема имеет два измерения. Первое: стимулирование применения антикоррупционных механизмов самой бюрократией. Второе: стимулирование к этому граждан. Хотя политическая конкуренция между отдельными ветвями власти, проявляющаяся в системе "сдержек и противовесов", и между организованными политическими силами играет важную роль в вопросе ограничения экспансии бюрократии, на работу в рамках одного отдельно взятого ведомства такая конкуренция может и не повлиять. В связи с чем такой орган может превратиться в чью-то вотчину, пораженную всеми управленческими пороками. Это может усугубляться еще и тем, что эти маленькие "графства" и "герцогства" демонстрируют потрясающую способность к тому, чтобы покрывать и прикрывать друг друга.

Здесь выходит на авансцену принцип коллегиальной (не путать с коллективной) ответственности. То есть, предусмотренной законом обязанности служащего, обнаружив признаки противоправных деяний, коррупции и иных поставить в известность правоохранительные органы. Сделать это с целью уберечь и себя, и свое ведомство от последствий, которыми закон должен им грозить.

Конечно, против наказаний за «недонесение» можно привести огромное количество возражений – начиная с того, что ответственность должна быть индивидуальной, так как это основа основ цивилизованного общества, и кончая тем, что очередная «охота на ведьм» хорошей идеей быть не может.. Именно поэтому нормы такого типа, если и фиксируются в законодательстве разных стран, то с максимальной осторожностью. То есть, споры о том, что есть «недонесение» и стоит ли за него карать, идут, и при этом выигрывают все таки сторонники смягчения или отмены таких норм. Но отказываться совсем от таких норм, законодатели не спешат. Тем более, когда это касается поведения чиновника, т.е. лица, наделенного специфическими правами и обязанностями.

Посмотрим, как этот механизм работает в Германии. Логика законодателя в том, что касается недонесения со стороны рядовых граждан, когда речь идет об уголовном кодексе («StGB»), полностью укладывается в вышеизложенный «гуманистический» образ мышления. «Недонесение о запланированном преступлении», по §139 StGB уже представляет собой состав преступления, но только, когда это касается строго ограниченного перечня преступлений. Это в основном преступления, связанные с насилием, хотя есть и «экономическая» составляющая, например, подделка денег и ценных бумаг или вымогательство. Также сюда подпадают преступления против человечности, военные преступления, государственная измена и т.д. То есть, обязанность сообщить о преступлении вменяется гражданину лишь тогда, когда это преступление подразумевает либо высокий накал жестокости, либо нанесение вреда очень большому количеству людей.

Однако, в законе о чиновничестве («Bundesbeamtengesetz», сокращенно - «BBG») логика законодателя гораздо более требовательна. Что, с точки зрения соблюдения прав человека, оправдано. В конце концов, кандидат на должность чиновника понимает, на что он идет. А идет он на принятие особого правового статуса вполне осознанно и добровольно.

Итак, во-первых, BBG, естественно, констатирует, что служащие несут за любые свои служебные акты «полную профессиональную ответственность». Однако, даже гарантия подобной индивидуальной законопослушности не отменяет необходимости перестраховаться. Например, чиновник вполне может реализовывать незаконные меры, подчиняясь законам субординации и руководствуясь принципом, что «его дело – малое». Этому законодатель создает противовес. Если даже служащий не проявил инициативы с целью превышения своих полномочий, то это не избавляет его от ответственности.

В числе одной из базовых обязанностей государственного служащего BBG, закрепленной в § 63, «Ответственность за законность», присутствует следующая: «Сомнения в законности служебных распоряжений должны незамедлительно представляться государственными служащими своему непосредственному начальству». В случае же, если распоряжение было после этого оставлено в силе, а сомнения в его законности у подателя не рассеялись, то чиновник должен письменно обратиться к следующему за непосредственным по старшинству руководителю. И только в случае, если и тут выдвигавшиеся подозрения официальным образом не были подтверждены, то с чиновника снимается ответственность за реализацию этого распоряжения.

Российский же Закон «О государственной гражданской службе» не столь конкретен, и не столь мотивирующий. Он ограничивается только лишь констатацией того факта, что при появлении сомнений чиновник должен в письменном виде представить свои возражения руководителю. А тот, в свою очередь, на это в письменной форме ответить. Если сомнения чиновника не рассеялись, то закон второй инстанции ему не предоставляет. Просто говорит, что госслужащий все равно не должен выполнять незаконное распоряжение. Иначе он будет нести полную ответственность вместе с руководителем. Окончательное урегулирование вопроса повисает в воздухе, а эта неопределенность подавляет волю чиновника к сопротивлению противозаконным решениям своего руководства. В то же время, его немецкий коллега заинтересован в том, чтобы как можно скорее и громче «вынести сор из избы» - ведь именно так и только так он может освободить себя от неприятной обязанности идти ко дну со своими не столь разумным начальством и коллегами.

Процедурным вопросам привлечения к ответственности за игнорирование перечисленных в BBG обязанностей посвящен вошедший в силу с 2002 года дисциплинарный устав («Bundesdisziplinargesetz», сокращенно - «BDG»). Он отрегулировал не только ход служебных расследований в рамках самого органа, но и в административных судах, где предписал создать специальные соответствующие палаты для рассмотрения таких вопросов. Прием, к которому, глядя из России, надо отнестись со всем вниманием.

Хотелось бы обратить внимание на американский инструмент обеспечения режима законности в среде бюрократии. Речь идет о Законе «О защите разоблачителей». Будучи принятым в 1989 году, он запретил федеральному ведомству предпринимать какие-то действия в отношении сотрудника, если тот раскрыл информацию о своих обоснованных подозрениях насчет превышения полномочий этим ведомством, злоупотреблениях, растратах и т.п. Кроме того, в соответствии с этим законом был создан особый орган, который занимается расследованиями на основании жалоб сотрудников в отношении их ведомств и действий, которые последние инициировали против них.

В России аналогов такой политики просто нет. И, в общем-то, не только по причине незаинтересованности руководителей ведомств в наличии таких «правдолюбцев», но в силу присущей россиянам системы ценностей, которая однозначно подвергает информанта остракизму. Такая установка появилась как один из немногих реальных защитных механизмов общества в условиях бесправия, недоверия к суду и милиции, в целом обвинительного уклона правоохранительных органов.

Переходя к более общим вопросам, нельзя не отметить предложенную и продвигаемую в Германии местным отделением Transparency International концепцию «Integritatspakt» - «Пакта о честности». Эта схема была разработана еще в 90-е годы. Она предполагает заключение, при реализации какого-либо проекта, соглашения между «заказчиком» (подразумевается орган власти на том или ином уровне или государственное предприятие) и «исполнителем» (частным предприятием), который заинтересован в получении заказа.

В таком договоре должен содержаться ряд обязательств. Заказчик, например, добровольно расписывается в том, что будет предоставлять всем заинтересованным лицам информацию на равных основаниях, не принимать каких-либо подарков, взяток, откатов и т.д. Потенциальный исполнитель, в свою очередь, обязуется не действовать заодно с другими потенциальными исполнителями на предмет того, чтобы как-то препятствовать проведению сделки открыто и честно. Такой пакт направлен на то, чтобы в индивидуальном порядке закрыть все лакуны, которые может оставить закон, ибо законодатель часто не в состоянии предусмотреть их все. За соблюдением такого соглашения следят специальным образом оговоренные независимые и не ангажированные наблюдатели, которым должен быть обеспечен полный доступ к любой информации по подготовке сделки. Естественно, в соглашении должно быть прописано наказание за выявленные нарушения.

Этот пункт касается, главным образом, именно исполнителя как юридического лица. Дело в том, что в случае выявления нарушений представитель заказчика ответит за все государство. Если в состав преступления входят и действия работника компании-исполнителя, то он также ответит. Но и сама компания берет на себя большую долю ответственности,

Пока что эта схема распространена не слишком широко. И все же с 2005 года к ней прибегла такая крупная компания, как Flughafen Berlin-Schonefeld GmbH (FBS) (владельцы – ФРГ вкупе с федеральными землями Бранденбург и Берлин). «Integritatspakt» - это, что называется, рецепт «под копирку» при реализации масштабных стратегических проектов в России. Ведь лишь единицы из них не вызывали скандалов, связанных с коррупцией и привилегиями для «своих» подрядчиков. Если все же Россия когда-нибудь прибегнет к подобному инструменту, то внешним экспертом должны быть исключительно иностранные НКО. Та же Transparency International выглядит превосходным кандидатом.

Интересен в этой сфере и американский опыт. В частности, - инициатива центрального аппарата Министерства Юстиции в Вашингтоне и существующего в его рамках Криминального отдела («Criminal Division»), выявляющего должностные преступления среди федеральных служащих. Последний стремится к оптимизации своей деятельности по борьбе с коррупцией и связанными с нею преступлениями, не скатываясь, одновременно к разбуханию аппарата.

Хорошим примером является рабочая группа по борьбе с мошенничеством при осуществлении закупок («National Procurement Fraud Task Force»), созданная Уголовным отделом Министерства юстиции в 2006 году с целью «раннего выявления, предотвращения и преследования за незаконные действия, связанные с осуществлением закупок и получения ассигнований». Создана она была на фоне оживления государственных закупок, связанных с решением вопросов национальной безопастности – собственно, самые громкие ее достижения на данный момент как раз и были разоблачениями нечистых на руку армейских чинов и связанных с ними «контрагентов».

Объединяя в себе сквозным образом представителей различных ассоциированных с проблемой ведомств, эта сеть, под руководством заместителя Министра юстиции по Криминальному отделу на постоянной основе занимается вскрытием и уничтожением барьеров на пути обнаружения преступных деяний, способствует более активному и широкому участию частного сектора в работе над предотвращением и обнаруженим коррупционных схем, координирует действия федеральных ведомств параллельно с просветительской деятельностью.

Перечисление всех ведомств, которые так или иначе связаны с деятельностью рабочей группы заняло бы слишком много места. Всего их около 60: военных, правоохранительных и гражданских. Начиная с ЦРУ и заканчивая природоохранным ведомством. В рамках рабочей группы, естественно, создан и канал обратной связи, дающий возможность любому гражданину доложить об обнаруженных признаках нарушения закона по профильному направлению либо поделиться собственными наблюдениями по данному вопросу.

Именно это наиболее ценно для России. У нас рабочие группы создаются регулярно и в больших количествах. Однако, они чаще всего замыкаются сами на себе и не предполагают внешнего воздействия. Создание сетей, аналогичных американской по профильным направлениям должно предполагать обязательное создание канала обратной связи с регистрацией всех обращений и контрольным механизмом оценки эффективности работы.

Вместо заключения

Многие страны пережили периоды, когда проблема неэффективности и коррумпированности бюрократии становилась ключевой для их развития. Некоторые не решили ее до сих пор и быстро опускаются в разряд слаборазвитых. Хотелось бы, чтобы Россия избежала такой судьбы.

Первым шагом должно быть скорейшее создание барьеров для экспансии бюрократии, преград для взимания ею с населения административной ренты. Нужно обеспечить реальную прозрачность работы законодательной и исполнительной власти. Не грех использовать при этом зарубежный отпыт. Пусть и придется отказать себе в удовольствии вновь изобрести велосипед.

Многое из этого опыта непросто инкорпорировать в российское законодательство даже чисто технически. Но главное, что после формального принятия в форме законов и подзаконных актов, эти институты могут не заработать. Причиной этого будет менталитет, ценностные установки россиян - как чиновников, так и бизнесменов или простых граждан. Чтобы изменить пагубную тенденцию, нужна политическая воля и внедрение эффективной системы мотиваций.

Наша страна уже очень близко подошла к точке невозврата, когда неэффективность и коррупированность государственной машины сделают невозможным ее реформирование цивилизованными методами, когда неспособность власти создать условия для инноваций, для развития не сырьевых отраслей приведет к падению жизненного уровня россиян и социальным потрясениям. Избежать этого – наша задача.

Евгений Кузнецов,

специально для Суда нет.