Коррупция и политическая система

Интервью с Георгием Сатаровым, президентом фонда ИНДЕМ

Коррупция и политическая система

- Георгий Александрович, не могли бы Вы описать те исторические развилки в истории новой России, которые определяли ее будущее?

Одной из первых развилок в истории новой России был апрельский референдум 1993 года и его последствия. Ему предшествовала серьезная политическая борьба – и за само проведение референдума, и за выносимые на него вопросы, которые, в конечном итоге, продиктовал IX (внеочередной) Съезд народных депутатов РФ. Два вопроса были о Ельцине: доверяете ли вы президенту и одобряете ли социально-экономическую политику, проводимую им и правительством, а два других – о досрочных выборах президента и народных депутатов.

Результат оказался неожиданным для всех. По первым двум вопросам россияне сказали «да», а по третьему и четвертому – «нет». То есть Ельцина и его политику одобряем, но не хотим перевыборов ни президента, ни съезда. В общем, работайте! Так страна миновала первую развилку – и тут же уперлась во вторую, за которой была трагическая осень 1993 года.

Почему так получилось? Сразу после оглашения результатов референдума и Руслан Хазбулатов, и Александр Руцкой публично заговорили о том, что, мол, за Ельцина голосовали «одни алкаши и наркоманы». Такими высказываниями они фактически дезавуировали результаты референдума. Что еще хуже: эта позиция представительной власти, да еще в союзе с вице-президентом, вдохновила и спровоцировала «непримиримую оппозицию» на столкновение с ОМОНом во время первомайской демонстрации. Погиб сотрудник милиции Владимир Толокнеев - был раздавлен грузовым автомобилем, за рулем которого находился один из демонстрантов.

Мне кажется, тогда Ельцин упустил момент, когда нужно было распустить съезд. На волне победы на референдуме 25 апреля 1993 года он мог это сделать совершенно спокойно. Борис Николаевич потом писал в своих воспоминаниях, что проект указа он носил во внутреннем кармане пиджака с мая. Текст документа неоднократно менялся и редактировался, и только 21 сентября 1993 года он подписал его – Указ Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе в РФ» №1400.

- Почему не раньше?

- Моя версия связана с развенчиванием мифов, которые долгое время слагались вокруг фигуры первого президента России. Многие из них абсолютно не соответствовали действительности. Например, людям, близко не знавшим Бориса Николаевича, трудно поверить, что ему была свойственна фантастическая компромиссность. Буйствовать он начинал только тогда, когда, запутавшись в собственных компромиссах, заходил в полный тупик. Но сначала он всегда искал компромиссное решение.

Вот и летом 1993 года вместо того, чтобы распустить съезд, как дезавуировавший результаты референдума и идущий против воли народа, президент искал компромисс в конституционном процессе. Тем более, что были формы, на которые можно было опереться. Еще до IX съезда, принявшего решение о проведении референдума, возникла идея «Конституционного соглашения» - о временных органах власти до принятия новой Конституции. Причем это соглашение было акцептовано и президентом, и Верховным советом. Был проект новой Конституции, разработанной Конституционной комиссией Верховного совета, и другие проекты. Уже бродила идея Конституционного совещания, окончательно оформленная в июне помощниками Ельцина. Поэтому первый вариант будущего указа появился в мае, но подписан он был президентом только после того, как получил информацию о том, что оппозиция собирает оружие. Конституционный компромисс провалился. Своим указом Ельцин распустил и съезд, и Верховный совет. Потом была октябрьская трагедия.

- Страна пошла по пути строительства президентской, а не парламентской республики. Было ли это лучшим вариантом? Ведь большинство развитых стран, включая практически всю Европу, выбрали парламентскую или преимущественно парламентскую систему. Страны бывшего советского блока тоже идут по этому пути.

- Выбор в пользу президентской республики делался, прежде всего, исходя из экономических соображений: считалось, что при сильном президенте легче будет провести экономические реформы, против которых выступало большинство населения – порою само себе во вред. Убежден, что это был правильный выбор, и не только по экономическим причинам. Есть серьезные политологические труды о стабильности молодых демократий, в которых президентская республика рассматривается как один из стабилизирующих факторов. Это классика.

Новая Россия родилась в результате победы демократии в августовском путче. А исход путча, безусловно, определялся легитимностью Ельцина. Его боялись даже арестовать, путчисты не позволяли себе с Ельциным то, что делали с Горбачевым. Разница была в том, что у Ельцина была полноценная легитимность – он был избран на первых в истории России всенародных выборах, а у Горбачёва - мягко говоря, сомнительная, он был избран в результате голосования на Съезде народных депутатов СССР. Это, кстати, была решающая развилка для Горбачева.

- Тем не менее, согласитесь, последствия перехода на президентский путь оказались не лучшими. В России государство обожествляется, у большинства россиян, скажем мягко, самодержавное мировоззрение, чиновников воспринимают не как слуг народа, а как на проводников высшей царской воли. Не мы содержим государство, а оно нас обязано кормить, финансировать, одевать. Выбор президентской республики не привел ли к консервации таких воззрений?

- Конечно, менталитет, сознание граждан меняются гораздо медленнее, чем законы. Ускорить это отставание может пробуждение активности граждан «снизу», на уровне местного самоуправления. А этот ресурс у нас не использован. Было здорово, что нам удалось убедить Ельцина, чтобы он пошёл на выборность губернаторов – считаю, что это был подвиг с его стороны. Однако этого было мало. Настоящая демократия, рост гражданственности населения, то есть превращение его в граждан, возможны только, как говорят англичане, с «уровня травы». Большинство наших сограждан, даже демократических убеждений, предпочитают уклоняться от самоуправления даже на уровне дома, поселка, микрорайона или города.

Чтобы продвинуть самоуправление в России, нужна разумная реформа ЖКХ, ставящая граждан в положение хозяев, хотят они этого или нет. Навыки самоуправления по месту жительства рано или поздно породят навыки демократического управления. Вот только проводить такую реформу сегодня охотников мало.

- За последние 18 лет страна уже пережила и бедность, и богатство, когда деньги «стерилизовались» сотнями миллиардов. Теперь мы упали в кризисную яму. Но все перемены лишь усиливали тенденцию централизации и политической, и экономической власти на всех уровнях – по образцу президентской. Не стоит ли для выхода из этого тупика поменять президентскую республику на парламентскую?

- Не обязательно топором ремонтировать часы…. Наша проблема не в том, что в стране слишком сильный президент. Беда в другом: сила российского президента «склеена» из двух трудно совместимых половинок. С одной стороны, он гарант стабильности политической системы, прав и свобод, с другой - участник оперативного управления или даже его глава. Эти стороны и надо развести: усилить роль гаранта и ослабить функцию оперативного управления.

- Но президент никогда не отдаст оперативное управление, потому что это реальные рычаги власти.

- Ну, конечно. Тут возможны только два варианта. Первый: самоограничение высшей власти. Нынешняя на это не способна, хотя бы из-за страха за свои капиталы. Второй вариант драматический: это когда президента никто и не спрашивает. Мы видели, как это происходит в 1991 году.

- У нас все президенты первое, что делали, брались бороться с коррупцией. Скептики утверждают, что толку от этой борьбы нет и не будет, поскольку сама сложившаяся президентская система, с холуями на всех этажах, не позволяет эффективно бороться с коррупцией.

- Я считаю, что между уровнем коррупции и формой правления нет прямой зависимости. Например, Италия - парламентская республика, но там довольно высокий уровень коррупции, жизнь построена по принципу ты - мне, я - тебе. Опять же есть некоррумпированные монархии, правда, конституционные: Швеция, Голландия и т.п.

- И все-таки, на Ваш взгляд, связана ли коррупция с политической системой?

- Точнее – с политическим режимом. Но режим определяется не только, точнее – не столько, Конституцией, задающей форму правления, сколько практикой власти и попустительством общества. Россия – типичный пример режима бесконтрольной бюрократии. Во времена Ельцина над всеми ветвями власти, в том числе над президентом, был внешний контроль. Сам Борис Николаевич был скован оппозицией, которая хотя и не рассчитывала прийти к власти, но шумела громко и довольно серьёзно ограничивала ему свободу действий. Взять хотя бы скандал в 1997 году по поводу того, что группа высокопоставленных чиновников получила большие гонорары за издание книги об истории приватизации в России. Я не вдаюсь в обсуждение вопросов, справедливы ли были нападки, адекватно ли наказание и т.п. Скандала в СМИ было достаточно для серьезнейших кадровых изменений, все они были отправлены в отставку. Сегодня такую ситуацию даже представить невозможно. При Ельцине за коррупцию были посажены, как минимум, три губернатора. С тех пор - ни одного…

Причина, на мой взгляд, - в неверной, бесперспективной идее, которая изначально была реализована в президентство Путина: ограничение демократии ради «либерального рывка с опорой на бюрократию». Года через два стало очевидно, что не может быть такой опоры и в масштабах России эта идея нереализуема. Тогда вместо капитализма в масштабах страны стали строить персональный капитализм - в масштабах дачного кооператива. И это заставляет цепляться за власть всеми силами.

Последние десять лет Фонд ИНДЕМ проводит исследования уровня коррупции в России. Зафиксирован ошеломляющий рост чиновничьего воровства и произвола. Стало понятно, чем он вызван. Когда бюрократия предоставлена самой себе и никем извне не контролируется, она работает на себя, а не на общество. Эта «работа на себя» и есть коррупция во всех ее проявлениях.

Мало записать в Конституции фразу о том, что народ является источником власти. Надо чтобы общество, сознавая себя принципалом, хотело и умело сохранять рычаги внешнего контроля над своим агентом – бюрократией. Цивилизация выработала несколько рычагов или институтов такого контроля.

Первый - легальная оппозиция, если она не управляется, как у нас, бюрократией и если намеревается прийти к власти и контролировать эту бюрократию. Правда, для этого нужны настоящие конкурентные выборы, чего давно нет, настоящая политическая конкуренция.

Второй - сильные независимые СМИ, они помогают уменьшать влияние асимметрии информации. Нам не важны их мотивы, важно чтобы независимые СМИ существовали и делали свою работу: следили за бюрократией и честно рассказывали о том, как она работает.

Третий институт — свободно работающие общественные организации. Многие из них заняты контролем над органами власти.

Четвертый - плодотворно работающий парламент. Правда, для этого он должен быть действительно независим от исполнительной власти, состоять не из фигуристок и доярок, а из высококвалифицированных профессионалов в сфере права, экономики, политологии. И депутаты должны реально зависеть от избирателей.

Пятый - независимый суд. Один предприниматель, которого мы интервьюировали, сказал: «Дайте нам независимый суд, все остальные проблемы мы решим сами». Представьте себе, что у нас, граждан - одиночек и организованных - есть возможность предъявлять иски чиновникам за их коррупционные решения, причиняющие нам ущерб — предъявлять и выигрывать. Тогда мы сами смогли бы воздействовать на коррупционеров, не дожидаясь милиции, ФСБ или прокуратуры.

Два последних условия, касающихся независимых ветвей законодательной и судебной власти, суть разделение властей. Оно прописано в Конституции и уничтожено за время путинского президентства.

- Из ваших слов следует, что на рубеже веков, на очередной исторической развилке Россия пошла не по той дороге?

- Вспомним реалии 1990-х годов, которые мы легко забываем, уступчиво поддаваясь постоянной пропаганде. Встряхнем нашу память. Об отставках в связи со скандалом вокруг авторов книги о приватизации - высокопоставленных чиновников, среди которых были близкие сотрудники Ельцина, мы уже говорили. Еще пример: Совет Федерации неоднократно отклонял кандидатуры судей высших судов, представленных президентом Ельциным, поскольку не хотел, чтобы в нем были его бывшие сотрудники или явные единомышленники. Это позволяло судебной власти сохранять независимость. Третий пример: в 1990-х годах президент неоднократно издавал указы нормативного действия, заменявшие отсутствующие законы. Многие указы Дума оспаривала, направляла запросы в Конституционный суд, который некоторые из них признавал неконституционными.

Что бы ни пели послушные СМИ, что бы люди сами не думали сердито о «лихих 90-х», но это было время, когда в России формировалась настоящая демократия. Именно она создавала условия для внешнего контроля над бюрократией и властью в целом. Именно поэтому рост коррупции был довольно умеренным и обуславливался, главным образом, общим влиянием переходного периода.

Наше общество и, прежде всего, его нынешняя элита не сумели сохранить ростки зарождавшейся демократии в России. Мы отринули или профанировали институты демократии и всё свели к пресловутой административной вертикали - к общественному устройству, живо напоминающему средневековые азиатские империи. Это исторический тупик.

Из всего этого следует важный вывод: в условиях современной России для успешной борьбы с коррупцией необходимо восстановить внешний контроль над бюрократией, что равносильно восстановлению демократических институтов.

- Так ли уж страшно это засилье коррупции? Ведь живем же…

- Живем намного хуже, чем могли бы жить. Самый большой ущерб наносится коррупцией в крупных государственных компаниях. Масштаб ущерба определяется тем, что они связаны, как правило, с поставкой энергии, транспортом и т.п., и тем, что коррупция в них смыкается с политической коррупцией. Поэтому исполнительная власть «крышует» внутрифирменную коррупцию таких компаний, вместо того чтобы контролировать их. Такая крыша позволяет этим компаниям делать то, что обычный бизнес позволить себе не в состоянии. Все доходы присваиваются, а риски и потери перекладываются на государство. Но у государства нет своих денег. Оно распоряжается только нашими деньгами, полученными в виде налогов и т.п. Поэтому все риски и издержки они перекладывают на нас. И мы не можем отказаться, ибо привыкли к электричеству, газу, железным дорогам. Поэтому снизить эти наши издержки можно, только установив контроль над такими компаниями, что невозможно при нынешнем политическом режиме.

Как известно, потери от коррупции можно разделить на прямые и косвенные. Прямые имеют место, прежде всего, при формировании доходов бюджета. Коррупционные сделки при сборе налогов, таможенных платежей и других сборов приводят к прямым недоборам бюджета. Так, в результате прокурорского расследования в конце 1996 — начале 1997 года работы одного из таможенных пунктов, через который шли в нашу страну грузы с табаком и спиртным, было выявлено, что двухмесячные потери из-за недобора таможенных пошлин вследствие коррупции достигли 150 млн долларов, в год - около 1 млрд долларов! В пересчете на таможенную службу всей страны потери бюджета от таможенной коррупции были сопоставимы с величиной дохода федерального бюджета. Оценки того времени показывали, что эффективное налоговое и таможенное администрирование в состоянии как минимум удвоить наш бюджет.

Важно отметить, что таможенная коррупция на корню убивает торговые фирмы, которые пытаются работать честно. Перед ними дилемма: жульничай и делись с таможенниками, ожидая, что за тобой рано или поздно придут, или разоряйся, не выдержав конкуренции с товаром, ввезенным по серым схемам. От такой «конкуренции» разоряются и отечественные производители товаров - аналогов, а россияне лишаются рабочих мест.

Второй вид прямых потерь от коррупции связан с исполнением бюджета. Мощный источник коррупции — государственные закупки и заказы. Здесь коррупция обретает форму «откатов». Они порождают две формы прямых потерь. Первая — бюджетные деньги, которые идут не по назначению, а в руки чиновника (сами «откаты»). Тут оценка потерь — это размер (доля) «откатов». Лет десять назад стандартный размер «отката» составлял 5-15%, сейчас - в 3-4 раза больше. Журнал «Эксперт» года три назад писал, что из статьи НИОКР военного бюджета нашей страны разворовывается около 80%.

Вторая форма потерь — неэффективное использование средств. В странах с высокой коррупцией удорожание заказанного государством строительства дорог достигает 30% рыночной цены. В Милане после проведения антикоррупционных мероприятий стоимость строительства 1 м метро или 1 кв. м аэропорта сократилась вдвое. В Москве, по оценкам специалистов, реальная себестоимость 1 кв. м нового жилья не превышает 1,5 тыс. долларов. Все, что покупатель платит сверх этого, составляют «откаты» московским чиновникам и сверхприбыль строителям - монополистам.

Косвенные потери значительно выше прямых, но далеко не всегда поддаются количественной оценке. Очевидно, что масштабная коррупция негативно влияет на предпринимательский климат в стране, на инвестиционную привлекательность. Ее можно оценить по способности рынка принять то, что намерена предложить фирма, и по масштабу препятствий для развертывания бизнеса. Коррупция удорожают стоимость реализации проекта. По оценкам международных консультационных фирм, Россия - лидер рейтинга по удорожанию проектов. Они у нас возрастают на 30%!

- Ну, уйдет какая-то зарубежная фирма с нашего рынка из-за высокого уровня взяток, придет другая... И что такого?

- Может и не прийти. Хорошая репутация - человека, страны, рынка - создается годами, а плохая растет быстро. Если и придет фирма, готовая играть по таким нашим правилам, то она будет рассчитывать на краткосрочную стратегию быстрой прибыли в условиях высоких коррупционных рисков. Это повысит цену производимой ею продукции. Фирма не станет выстраивать долгосрочную стратегию обеспечения высокого качества продукции, она не будет заинтересована развивать местное производство комплектующих.

Коррупция резко ухудшает инвестиционный климат в России. Уход (или неприход) иностранных фирм приводит к негативным последствиям: существенно меньше будет новых технологий, сохранится сырьевой перекос нашей экономики, не появятся дополнительные рабочие места и новые налоговые поступления. Оценить все эти косвенные негативные последствия коррупции трудно, но в масштабах страны они огромны.

Коррупция угнетает и отечественный бизнес. Она не только сопряжена с прямым изъятием средств на взятки, но и искажает конкуренцию, создает для предпринимателей агрессивную среду, к которой они вынуждены приспосабливаться. Ко всему, что обременяет зарубежный бизнес, надо добавить и другие угрозы - от поборов на политику до риска просто потерять бизнес. Бизнес боится строить долгосрочные стратегии развития и переориентируется на краткосрочные. Как выразился один крупный предприниматель, зачем вкладываться в развитие бизнеса, если в любой момент его могут отобрать… Нет развития бизнеса — нет новых рабочих мест, нет новой продукции и новых услуг. За каждую взятку, «выдоенную» у бизнесмена, в конечном счете, расплачиваемся все мы. И дело не только во взятках, но и в общей угнетающей атмосфере коррупции, подавляющей бизнес.

- Коррупция искажает и подавляет рыночную конкуренцию.

- Да. Растет монополизм. Сращиваясь с властью, бизнес коррупционными методами начинает подавлять конкурентов. А где монополия, там неизбежен рост цен и снижение качества товаров и услуг. На таком рынке выигрывает не тот, кто лучше удовлетворяет потребителя, а тот, кто получает преимущество за счет «крыши», преференций, получаемой от власти. И снова за это расплачиваемся все мы.

Рост коррупции всегда сопряжен с ростом теневой экономики, то есть экономики, находящейся вне зоны налогообложения. При этом взятки можно рассматривать как своеобразный налог с теневого оборота. Это страшно потому, что власть, живущая с коррупции, не заинтересована в снижении теневой экономики. Ведь уменьшение последней приводит к снижению коррупционной «налогооблагаемой базы» и коррупционных доходов чиновников. К тому же бизнес, находящийся в тени, легче шантажировать и доить. И тут начинает работать положительная обратная связь: рост теневой экономики подстегивает рост коррупции, а рост коррупции способствует росту теневой экономики.

Казалось бы, если бизнесмен уходит от налогов, то он может продавать свои товары и услуги дешевле. Это не так. Уйдя от официальных налогов, он по полной программе попадает под коррупционные налоги и под прессинг - рискует лишиться и своего бизнеса, и свободы.

Теневая экономика уменьшает бюджетные поступления. Значит, не хватает денег на государственные траты - от производства новых вооружений до выплат врачам и учителям. Тут же культура, наука, высшее образование. А если мы не доплачиваем врачам и преподавателям, то они добирают взятками с нас. Возникает машина, в которой один вид коррупции подстегивает другой. А в итоге - снижение жизненного уровня населения.

- Иностранцы и отечественные бизнесмены чаще всего жалуются на сращивание власти и бизнеса.

- Действительно, самое страшное проявление коррупции, влекущее долгосрочные негативные последствия, - это сращивание власти и бизнеса. Причем страшное не только для честных предпринимателей. Это сращивание трудно побороть, разорвать. Оно реализуется, как правило, в виде двух стратегий. Первая - «захват власти». Крупный бизнес, подкупая чиновников, стремится повлиять на принятие властных решений, фактически покупает публичную власть. Пример – деятельность российских олигархов Березовского или Гусинского. Вторая стратегия - «захват бизнеса властью». Представители власти, используя свои властные полномочия, чтобы установить контроль над собственностью для извлечения незаконных доходов. Причем не важна форма собственности. Сейчас почти любой сановник является крупнейшим бизнесменом.

Теневое влияние бизнеса на власть не сочетается с публичными интересами. Принимаемые в результате захвата решения работают на конкретный бизнес, создавая ему преференции за счет других бизнесов, за счет граждан. В итоге дорожают товары и услуги. Власть, захваченная или прикормленная бизнесом, не в состоянии регулировать столкновение интересов работодателей и наемных работников. В результате растет имущественное расслоение. А это опасно, это - предвестник смут, бедствий, революций.

Коррупционный захват властью бизнеса еще хуже. Она стремится захватить то, что легко «доить» и дает большие «надои». Именно этим был вызван захват российской властью нефтегазовой отрасли в нашей «встающей с колен» стране. Отсюда два эффекта. Первый: захваченная собственность (отрасль, рынок) вырождаются по причинам того, что власть - по природе своей плохой управляющий. Для иллюстрации посмотрите динамику добычи нефти после 2003 года, когда власти стали проводить ренационализацию. Второй: формируется перекошенная экономика, в которой создаются искусственные преференции той сфере, на которую легла рука власти. Механизмы конкуренции корежатся и загнивают, как и в случае захвата власти бизнесом. Ведь на рынок выходят игроки с явно неравными шансами. С одной стороны — обычный бизнес, с другой — власть, увлеченная своим бизнесом.

Если при захвате власти бизнесом рыночная конкуренция трансформируется в конкуренцию за благосклонность власти, то при захвате бизнеса на рынке появляется бандит, который подавляет всех, диктуя свои «понятия» и творя произвол. Такое «ручное регулирование» экономии государственными мужами уничтожает, пожирает ее. А если наступает кризис, то власть собирает «манатки» и тихо исчезает, оставляя после себя пустыню.

Власть, вовлеченная в захват бизнеса, не заниматься тем делом, для которого она сформирована. Она не может защитить страну и граждан, обеспечить справедливое правосудие, помочь слабым. Тем более, она не заинтересована в нормальном функционировании экономики. Ведь последнее возможно только при функционирующих правовых институтов. Но власть, захватившая бизнес, работает вне рамок таких институтов. Ей нужна только их имитация.

- Коррупция – это ведь черта не только нашей национальной культуры?

- Нет народов, которые обречены на коррупцию религией, культурой, историей или расой. Принято считать, что западная культура исторически менее коррупционна, чем восточная. Но сто лет назад в Англии легко можно было купить результаты выборов в нижнюю палату английского парламента. Коррумпированность американских полицейских пятидесятилетней давности до сих пор отзывается эхом в художественной литературе и кинематографе. Различие стран по уровню коррупции весьма велико, какую бы их группу мы ни взяли в Азии, в Латинской Америке или в Европе. Еще более разнообразны в этом отношении регионы нашей страны, даже если отбросить национальные республики.

Так что заблуждаются те, кто убеждает нас в нашей обреченности. Победить нельзя, но сделать так, чтобы коррупция перестала быть стержнем жизни, — можно. Никогда в истории уровень коррупции не снижался сам собой, всегда - в результате серьезных усилий в сфере политики (в смысле policy) или существенных общественных сдвигов, следствием которых были подобные усилия. К сожалению, было и другое — коррупция разлагала и сжигала в топке истории целые государства.

- Коррупция может погубить Россию, но ведь каждому в отдельности она помогает решить его проблемы.

- Ученые это называют «институциональной ловушкой». Представим себе, что президент Дмитрий Медведев выступил по телевидению и призвал всех отказаться от взяток. Казалось бы, если подавляющее большинство граждан откликнется на этот романтический призыв, то коррупция в стране уменьшится. Но что произойдет на самом деле? Почти каждый из нас, столкнувшись с первой же коррупционной ситуацией, быстро оценит свои издержки честного поведения (водительские права отберут, операцию отложат, сын в институт не поступит и т.д.). А выигрыш? Где он? И когда? Нет уж, лучше дать взятку.

И еще один важный эффект, который обычно называют «проблемой безбилетника». Когда речь идет об общественном благе, достигаемом независимыми общими усилиями, «сачкануть», проехать за счет более дисциплинированных — очень распространенная и выгодная стратегия. Так и с воздержанием от взяток. Большинство граждан решит, что на фоне общей честности их взятки позволят им легче добиться своей цели и продолжат с их помощью решать свои проблемы.

Любая коррупционная сделка заключается потому, что она выгодна обеим сторонам. Так что в разгуле коррупции виноваты и граждане, и чиновники. Менять надо ценностные установки всего народа. Как? Это другой вопрос.

- Из Ваших слов следует, что надеяться на массовое движение против коррупции не приходиться. Все вроде понимают, что так жить нельзя, но каждому отдельно так жить удобнее и выгоднее. Есть ли выход?

- В любой сфере человеческой деятельности дорогу торят одиночки или небольшие группы людей. О том, что земля вертится вокруг Солнца, догадался Коперник, остальные признали это много позже. Если некоторая активная часть российского общества избавится от рабской психологии и поставит задачу возродить в России демократию, то рано или поздно появится правительство, которое восстановит демократические институты и поставит бюрократию под контроль общества. Разумеется, сделает оно это, опираясь на то самое активное меньшинство и дав ему в руки оружие права, то есть право гражданам преследовать в независимом суде должностных лиц, совершающих преступления, связанные с коррупцией.

У власти есть ресурсы, чтобы стать препятствием для коррупции. Без ее усилий ограничить коррупцию нельзя, но их совершенно недостаточно. Нужны активность общества и целеустремленность власти. В российских условиях они должны быть объединены демократической политической системой. Только тогда можно рассчитывать на успех.

Говоря же о роли власти, надо понимать, что у нее только две возможности: либо она меняет сама себя, либо ее меняют другие. Говоря об изменениях властью самой себя, я имею в виду изменение политики, кадрового состава и сочетание того и другого. Что касается второй опции, то тут широкий диапазон — от мирной смены власти в результате легитимных выборов до кровавых переворотов.

- В мире есть два страны, в которых минимум коррупции: Финляндия - демократическое гражданское общество и Сингапур - жёсткое авторитарное государство. Но технологии борьбы с коррупцией (декларации о богатстве чиновников, система противовесов, методики определения коррупциогенности нормативных актов) в этих странах аналогичны и работают. Следует ли отсюда вывод, что заниматься развитием антикоррупционных технологий можно и в авторитарном обществе, не опасаясь тем самым укрепить авторитаризм, более того – в глубине души надеясь, что борьба с коррупцией, в конце концов, поможет переходу от авторитаризма к демократии?

- Я напомню, что в Сингапуре антикоррупционная политика начала формироваться в условиях внешнего управления – при наличии английской администрации. Но и без этого дополнительного обстоятельства сравнивать Россию с Сингапуром и перенимать его методы контрпродуктивно. Нужно учесть разные масштабы не только явления, но и государств. Если бы Россия была величиной с Сингапур, что равносильно прежнему Черёмушкинскому району Москвы, то авторитарные методы борьбы с коррупцией возможны. В масштабах всей России это нереально.

Есть понятие «административное трение» – подобно трению физическому. От этого трения никуда не уйти и в общественных процессах – его можно только снижать. В масштабах России административное трение приводит к параличу весь государственный механизм, что сейчас подтверждается неработающей «вертикалью власти». Напротив, в малых странах при наличии политической воли, которой на самом деле всегда бывает недостаточно, могут работать внутренние, точнее внутрибюрократические, механизмы контроля.

У нас такие внутренние механизмы контроля не работают. Могут действовать только внешние - политическая конкуренция, оппозиция, свободная пресса. Если мы хотим, чтобы в России в целом снижался уровень коррупции, то добиться этого возможно только в условиях реальной демократии. Именно она – необходимое условие ограничения коррупции. Альтернатива этому – распад, превращение России в 25 сингапуров, и пусть каждый лечится от коррупции по отдельности.

- Если спросить человека «с улицы» - что надо делать, чтобы обуздать коррупцию? - то чаще всего можно услышать: поставить чиновников к стенке!

- Что касается жестоких наказаний чиновникам-взяточникам, то репрессивная стратегия борьбы с коррупцией никогда не приносила устойчивого успеха. Примером тому может служить Китай. Конечно, «вор должен сидеть в тюрьме». Правоохранительная машина должна работать эффективно и поддерживать в потенциальных коррупционерах ощущение высокого риска наказания. Но, как показывает опыт, одного этого явно недостаточно. Повторяю, надо менять систему.

- Россия подписала и ратифицировала Конвенцию ООН о борьбе с коррупцией. Тем не менее, предусмотренной Конвенцией уголовной ответственности за необоснованное обогащение и ложь в декларациях в нашем Уголовном кодексе до сих пор нет, как и системы выявления фактов подобного обогащения. Для сравнения, в Швеции, если гражданин не может объяснить, откуда у него появились «лишние» 500 евро, это может привести к краху его карьеры и уголовному преследованию.

- В Швеции применение уголовных санкций – лишь малая часть комплексной системы борьбы с коррупцией. Начинается она с декларирования доходов и богатства - при обязательной публичности и внешнем контроле. Пресса может расследовать образ жизни чиновника, сопоставляя реальные расходы и богатство с предъявленной декларацией, и при несовпадении устроить публичный скандал, независимо от того, министр это или «мелкая сошка» (у нас подобное трактуется как экстремизм). При обнаружении такого факта парламент обязательно потребует премьера к ответу. Я не говорю уже о возможности простых граждан в судебном порядке повлиять на исход дела. То есть подобные меры работают, когда они включены в систему.

Президент Дмитрий Медведев огласил свои доходы, показывая пример остальным, столь же «обездоленным» рыцарям служения Отечеству. Нужно ли российским должностным лицам декларировать доходы? Ответ: конечно, да. Мы хотим быть уверены, что чиновник живет по доходам и что они легальны. И полагаем, что если чиновник будет это знать, то поостережется воровать без меры. Потому что, если мы это выявим по разнице доходов и расходов, то это послужит основанием для повышенного внимания к его персоне, которое может перейти в уголовное преследование, чреватое серьезным сроком и даже конфискацией незаконно нажитого имущества. Так это выглядит в норме.

Но, чтобы норма о декларировании доходов заработала, необходимо дополнить ее рядом условий. Нам сообщают о легальных доходах должностных лиц, уверяя, что иных доходов нет. А как мы узнаем о расходах чиновников, о нажитом богатстве, о счетах в банках в России и за рубежом, недвижимости, пакетах акций у них самих и близких родственников? Кто нам об этом расскажет?

Вы можете представить наши СМИ, которые расскажут нам об образе жизни и расходах, ну, скажем, первого заместителя руководителя администрации президента Владислава Суркова или вице-премьера Игоря Сечина? А где оппозиция, которая побудила бы парламент допросить правительство с пристрастием? Может быть, КПРФ? Или «Справедливая Россия»? Предположим, произошло маловероятное, и на очередном правительственном часе в Госдуме представитель «Единой России» обратился от имени фракции к кому-то из вице-премьеров с гневной филиппикой по поводу расхождений между образом жизни и декларацией такого-то министра. И уличенный чиновник отдан начальством на поругание правоохранительным органам. Не так уж страшно: ему грозит «пять лет условно», что происходит почти всякий раз, когда наши суды вдруг получают от прокуроров дела против «своих» государственных мужей.

Вывод очевиден: в наших условиях публикация деклараций о доходах должностных лиц не может служить мерой, сдерживающей и ограничивающей коррупцию. Проявления коррупции включены в разветвленную сетевую структуру причин и следствий, без учета которых противодействие коррупции невозможно.

- Наши граждане боятся милиции. Что, на Ваш взгляд, может изменить ситуацию?

- Коррупция в правоохранительных органах также имеет разветвленную структуру. Соответствующую структуру должны образовывать и антикоррупционные меры, то есть меры прямого действия должны дополняться мерами в сфере права, экономики, налогов, финансов и государственного управления.

Любая форма незаконного насилия, направленного против граждан, использует те полномочия (власть), которыми милиция наделена принципалом по имени народ. Такое насилие используется милицией для противозаконного облегчения исполнения своих обязанностей (пытки во время следствия и др.) или как способ наживы (незаконное возбуждение дел с их закрытием после получения взятки и др.). Это значит, что полученный от граждан властный ресурс милиция использует не по назначению, а в своих корыстных целях. В результате вместо обеспечения безопасности граждан она становится дополнительным, зачастую доминирующим, источником опасности. Это значит, что милиция предает цели своего принципала.

Одна из причин этого вида коррупции — полное отсутствие зависимости милиции от своего верховного принципала, от граждан. Я убежден, что нужно коренное реформирование МВД, в частности, следует полностью оторвать милицию безопасности от вертикали МВД, превратив ее в вид муниципальной службы, наподобие шерифской службы в США. При этом глава такой службы должен избираться жителями муниципалитета или назначаться его представительным органом, также свободно избираемым. Понятно, что такая служба должна финансироваться из муниципального бюджета.

Возможно ли это сегодня? Конечно, нет! И главная препятствие — нынешняя налоговая система, которая противоречит и федеративному устройству страны, и независимости муниципальной власти от органов государственного управления. Пирамида нынешней налоговой системы должна быть перевернута с головы на ноги. Следует резко увеличить долю налоговых поступлений в муниципальные бюджеты. Причем муниципалитеты должны формировать собственную налоговую базу. За счет чего? Один из возможных вариантов: переключить на муниципальный уровень налоги, сбор которых растет с развитием бизнеса. Можно ограничиться малым бизнесом или малым и средним. Такая мера резко увеличивает заинтересованность муниципальной власти в развитии бизнеса. А это, в свою очередь, способствует уменьшению коррупции, порождаемой давлением муниципальной власти на бизнес.

- А что делать с судами, которые разучились оправдывать невиновных?

- Фонд ИНДЕМ завершил только что большой проект, посвященный анализу трансформации судебной власти в России. Одна из его идей - работа судебной власти зависит не только от ее устройства, конкретных норм, описывающих уголовный или гражданский процесс, но и от работы сопряженных с судом институтов, органов власти, прокуратуры и милиции. То есть речь снова идет о разнообразных и не всегда очевидных взаимодействиях между органами власти.

Ничтожная доля оправдательных приговоров была характерна и для советского правосудия, а сейчас она еще меньше. Вот история, недавно рассказанная мне одним адвокатом. Он вел уголовное дело и получил оправдательный приговор для своего подзащитного. За это «преступление» судья был выдворен из судейского корпуса, а дело направлено на повторное рассмотрение. То же самое произошло и второй раз, с тем же исходом для второго судьи. Третий судья, совершенно напуганный, взмолился и уговорил адвоката на сделку: минимально возможный условный приговор. Подзащитный на свободе, но поражен в правах.

Давайте исходить из того, что суд предоставляет гражданам услуги по справедливости. В нашем случае суды не являются источником справедливости, независимым арбитром, как это нужно нам, гражданам, верховному принципалу. Вместо этого суд образует часть единой карательной машины государства. Именно этот факт отражается в предельном обвинительном уклоне (прежде всего в уголовном судопроизводстве). Тем самым мы можем констатировать, что судьи нередко предают интересы и цели принципала и используют врученную им власть для достижения собственных целей. А ради чего и почему? Ответ заключается в сочетании психологических и институциональных факторов.

Наши интервью показывают: у российских судей доминирует не гордость за свою профессию, как в США или Франции, а страх. Но основанием для подчинения вертикали могут служить и другие мотивы — блага, карьерный рост, правосознание судей, которые по-прежнему считают себя не независимыми арбитрами, а частью единой государственной карательной машины. Эти мотивы не связаны ни со справедливостью, ни с законом.

Если разбираться детальнее, то можно обнаружить немало неожиданного. Представьте себе, что деятельность милиции и прокуратуры оценивается по абстрактным числовым показателям, от значения которых зависит карьерный рост, звания, зарплата, премии. Как всегда и везде, люди начнут работать на эти показатели - неумолимый закон природы. Если в число таких показателей входит доля обвинительных приговоров в судах по возбужденным и переданным делам, милиция и прокуратура всеми возможными способами кооперируются с судами, влияют на них, чтобы повысить свои показатели, а вместе с ними — обвинительный уклон, а вместе с ним — уменьшить справедливость правосудия. Это как раз наш случай.

- Все о чем Вы говорите, подтверждает печальную истину: судебная система в России зависит от исполнительной власти и неэффективна, права граждан и, прежде всего, право собственности не защищены.

- Все не так однозначно плохо. Мы ведь судим судебную власть по делам, где ощущается постороннее влияние, чей-то интерес – политический, административный или финансовый. Там действительно зачастую все «прессуется» или покупается. Но таких дел в общей массе относительно немного. По нашим социологическим данным, доля тех, кто говорит, что больше никогда не пойдет в суд, составляет примерно 11%. Людей, довольных ходом обращения в суд, в три раза больше, чем недовольных. И очень высок процент дел, которые граждане выигрывают у власти - особенно по всевозможным невыплатам, предусмотренным законами, близко к 100 %.

Кстати, именно из-за этого была затеяна «монетизация льгот». Напомню эту историю. В 1990-е годы было принято много популистских законов. Был такой «сговор» между законодательной и исполнительной властями. Исполнительная власть говорила: ну и принимайте эти популистские законы, мы их всё равно не сможем выполнить! А законодательная власть отвечала: нам и не нужно, чтобы они исполнялись, главное - мы можем сказать избирателям, что мы законы приняли, а исполнительная власть и президент их не исполняют…

Но проходило время, граждане шли в суды и выигрывали дела по этим невыплатам. Суды однозначно вставали на сторону законных требований россиян - и Минфин должен был платить. Процесс стал развиваться лавинообразно, к началу 2000-х годов Минфин выплачивал уже миллиарды рублей, что стало для бюджета слишком накладно. Тогда и было принято решение отменить эти законы о выплатах, но нужно было придумать приличную легенду для столь непопулярной меры, так и родилась идея «монетизации льгот» - о чем позже рассказал Аркадий Дворкович.

То есть, у нас нет оснований говорить, что в спорах граждан с государством судьи всегда встают на сторону государства. И почти в 90% случаев российские граждане выигрывают в тяжбах со своими работодателями. Что, конечно, не исключает определённых категорий дел, где исполнительная власть любыми путями добивается реализации своих интересов. И хотя доля таких дел невысока, негативные последствия для авторитета российского правосудия довольно серьёзные. Это бесспорный факт.

- Еще один факт: количество исков наших граждан в Европейский суд по правам человека многократно превышает среднемировые показатели…

- А вот это, действительно, связано с дефектами самой системы российского правосудия, которое устроено таким образом, что если какой-то судья принял сомнительное решение, имеющее шансы быть опротестованным в Европейском суде, система не признает ошибку, а будет защищать принятое решение.

- Россияне по-прежнему лишены права отстаивать в суде общественные интересы…

- Да, в России не действует универсальное право защиты интересов неопределённого круга лиц, иными словами, защиты общественных интересов. У нас оно зафиксировано в Законе «Об акционерных обществах» и Законе «О защите прав потребителей». Но в Гражданском процессуальном кодексе не прописана процедура и судьи отказываются принимать такие иски к рассмотрению.

Идеей защиты интересов неопределённого круга лиц я бредил ещё в 1996-1997 годы. Но пробить ее, даже будучи помощником президента, было чрезвычайно трудно. Причем здесь палка должна быть с двумя концами. С одной стороны, гражданин должен иметь такое право. А поскольку идти одному против ведомства бывает страшно, этим правом должна обладать общественная организация, временное объединение граждан, созданное под решение конкретной проблемы.

С другой стороны, повторюсь, это право не поможет добиться правосудия и справедливости при нынешней судебной власти, особенно когда речь идёт о коррупции. Ибо пока суд зависим, все коррупционеры и их пособники завязаны в один клубок. То есть, кроме прав, которые должны быть предоставлены гражданам, нужно всеми возможными средствами обеспечивать независимость суда. А тут еще «конь не валялся». Начиная от абсолютно подконтрольного бюрократии института председателей судов и заканчивая финансовой и хозяйственной зависимостью судов от исполнительной власти, от президентской власти, от региональных властей. Нужны также соответствующие реформы милиции и прокуратуры. Суд взаимосвязан со всем, что вокруг него. То есть серьёзный клубок проблем, которые нужно решать. Но это нереально при наличии политической элиты, которая в этом не заинтересована. Для нее независимый суд равносилен смерти в политическом, административном и финансовом смыслах.

- Из Ваших слов следует, что антикоррупционная политика не может сводиться к примитивному набору мер, каждая из которых направлена на свой вид коррупции.

- Да, противодействие коррупции — это сложная, разветвленная многосвязная система, которая, к тому же, должна постоянно анализироваться и подправляться по ходу реализации антикоррупционной политики. Ведь коррупция, как живой организм, реагирует на наши воздействия, пытается уклониться, приспособиться и не сдаться. Успешная антикоррупционная политика должна включать следующие компоненты:

  • глубокая диагностика коррупционной ситуации в стране;
  • определение основного субъекта антикоррупционной политики, возможно — органа власти, отвечающего за ее реализацию;
  • разработка стратегии антикоррупционной политики;
  • разработка и реализация конкретных планов и программ;
  • внедрение системы мониторинга коррупционной ситуации, по его результатам постоянная корректировка планов, программ, а то и стратегии, аудит выполнения планов и программ.

Но залог успеха, еще раз повторяю, - в восстановлении в России демократических институтов!

- Вернемся к историческим развилкам. Не кажется ли Вам, что такой развилкой стала реализация проекта «преемник». Как вообще родилась идея передачи власти таким способом – демократическим по форме, но совершенно автократичным по содержанию?

- Думаю, толчком послужил дефолт 1998 года, который стал для Ельцина колоссальным личным шоком. Он тогда практически отстранился от руководства экономикой. Но самое главное - поменял типаж преемника, которому хотел бы передать страну. Отныне преемник должен был появиться не как продолжатель, демократ и созидатель, а как охранитель - тот, кто, как минимум, защитит уже завоеванное. И Борис Николаевич начал искать такого «служивого человека». Он многих перебрал. На первых порах Владимир Путин был лишь одним из представителей этого типажа. Выбор мог пасть на Сергея Степашина, на Николая Бордюжу или на Евгения Примакова, если бы его команда не наделала столько ошибок.

- Идея поиска преемника овладела и демократами?

- Да. Более того, в либерально-демократических кругах (не путайте с ЛДПР Жириновского) эта идея «чилийского варианта» начала вызревать еще раньше – практически сразу после выборов 1996 года. Предложенный президентом в преемники Владимир Путин четко укладывался в шаблон «а-ля Пиночет»: молодой, энергичный, защитил диссертацию по нефтянке - наверное, что-то понимает. Вроде бы, и к советам прислушивается. С ним можно будет совершить либеральный рывок.

Беда в том, что тогдашние идеологи «рывка» совершенно искренне верили в лозунг: «Мы знаем, что делать. Главное, чтобы нам не мешали!» Странно, что такие слова произносили люди вполне демократических убеждений. У меня с ними были споры по этому поводу, я предупреждал, что это ошибка, но не имел шансов серьезно на них повлиять.

- При всех недостатках системы президентского правления у нее есть, казалось бы, одно несомненное достоинство: при наличии политической воли возможность быстро «сверху» проводить реформы - административную, судебную, ввести в разумные рамки коррупцию… Но в России и здесь бесконечные проблемы. Почему не пошла административная реформа?

- Я считаю, что это результат нашего совместного - Бориса Николаевича и его помощников – опоздания. Административная реформа требует серьёзной политической поддержки, политического обеспечения, поэтому должна проводиться под руководством лидера, обладающего соответствующей энергетикой, который может всё «продавить». Требуется и общественная поддержка.

Но к 1997 году, когда мы поняли, что процесс усиления и своеволия бюрократии зашел слишком далеко, стали убеждать Ельцина, что ситуация донельзя запущена, в системе управления страной полный кошмар и нужно срочно этим заниматься, было уже поздно. У него уже не было той мощной энергетики, которая смогла бы справиться с сопротивлением бюрократии, в первую очередь правительственной. Хотя, казалось бы, какая там она была? Ведь страной управляли молодые реформаторы… Но мы от них получали совершенно уничтожающие отзывы на предложения об административной реформе. Им - победившим, находящимся у власти, она совершенно не требовалась.

Например, в соответствии с проектом этой реформы в правительстве оставался один вице-премьер. Предусматривалась ликвидация двоевластия, когда наряду с министерствами существовали профильные отделы в аппарате правительства. Мы предложили отделы упразднить, аппарат резко сократить, оставив ему лишь функции секретариата правительства. Зато резко повысить ответственность министерств. Но все это торпедировалось уже на стадии проекта сначала Черномырдиным с молодыми реформаторами, потом всеми остальными руководителями страны. Дело в том, что никто не видел выгоды ни в потере постов, ни в повышении ответственности. А чтобы «передавливать» это у Бориса Николаевича уже не было ни общественной поддержки, ни личного энергетического ресурса.

По большому счёту, административную реформу надо было начинать сразу, как только Ельцин стал президентом. Хотя в тот период это было трудно: в условиях СССР у президента России не хватало юридически закрепленных прав. Не поздно было и в 1994 году - параллельно с экономическими реформами. Правда, хорошо об этом говорить с позиций сегодняшнего дня, а тогда и других наисрочнейших проблем хватало.

- Во многих странах существуют специальные комиссии по государственной службе. Они формируются в разных форматах: либо создаются на паритетных началах органами власти и профессиональными общественными организациями, либо работают в рамках системы специального парламентского контроля за назначением чиновников высокого уровня. Может быть, и нам для повышения уровня компетенции наших чиновников пора ввести такие комиссии, как, например, было сделано в Великобритании более ста лет назад?

- Для этого требуется непременное предварительное условие - независимый парламент, который может появиться только при нормальной политической конкуренции. В некоторых развивающихся странах есть общественные комиссии, которые имеют право вето на политических назначенцев. Вообще, в мировой практике используются разнообразные инструменты решения подобных задач. Но я приведу простой пример из нашей практики. В свое время служба собственной безопасности российского МВД давала отрицательный отзыв на кандидатуру майора милиции Дениса Евсюкова при назначении его на должность начальника ОВД «Царицыно». Тем не менее, его назначили… Кончилось трагедией: в московском супермаркете он беспричинно открыл стрельбу по персоналу и посетителям, убил кассира и одного из посетителей, еще двое получили ранения. Причина – психическое расстройство из-за неурядец в семье. Этот пример ничему не научил нас. Ведь службы собственной безопасности могут эффективно работать лишь тогда, когда при невыполнении их рекомендаций они могут подавать апелляции. В МВД эти службы жестко встроены в систему и зависят от нее, а не от граждан, прессы или депутатов.

- Нынешняя чиновничья система в России построена на клановости, когда назначенные на командные должности чиновники приводят с собой «своих» людей. Это создает атмосферу круговой поруки. В других странах иные порядки. В США, например, чиновник, не доложивший о противозаконных действиях начальства, сам будет нести административную, а часто и уголовную ответственность. Эксперты утверждают, что без всеобщей системы доносительства путь к верховенству закона заказан. Вы тоже так считаете?

- Чиновник чиновнику рознь. Есть чиновники высокого уровня, от решений которых зависит политика. А есть специалисты и офисный «планктон». Например, американская публичная служба делится на две части: это политические назначенцы, ограниченное число которых новый президент или губернатор вправе привести с собой, и все остальные – карьерные бюрократы, которые подчиняются законодательству о назначении, продвижении, отчётности, санкциям и т.д. Это оптимальный путь, потому что задействованы разные системы контроля: публичных назначенцев, кроме журналистов и простых граждан, контролирует парламент, карьерных бюрократов - сама система. Такой подход закладывали и мы в том нереализованном проекте административной реформы 1997 года, о котором уже шла речь.

Что касается ответственности рядового чиновника за недонесение о противоправных действиях начальника, то Госдума из проекта закона о борьбе с коррупцией эту норму выкинула. А жаль.

- В новейшей истории России была еще одна важная развилка - при выборе избирательной системы. Что Вы думаете об этом?

- С 1993 года в России действовала смешанная система: половина депутатов Госдумы избиралась по мажоритарной системе, половина - по пропорциональной системе по общефедеральным спискам избирательных объединений, каждое из которых, набрав более 5% голосов избирателей, получало число депутатских мест, пропорциональное числу полученных голосов. Это была (и сохранилась до сих пор) пропорциональная система со «связанными» списками, где избиратели, голосуя за то или иное избирательное объединение, не могли повлиять на сам список, на порядок расположения в нем имен кандидатов, не имели возможности и права вычеркивать в списке отдельных кандидатов.

Нынешняя пропорциональная система впервые была оформлена в Положении о выборах в Госдуму, которое прилагалось к указу президента. По этой системе формировалась лишь половина парламента. Но теперь, когда эта система показала свою «управляемость», уже вся Госдума формируется из малоизвестных населению «представителей партий», не несущих никакой ответственности перед избирателями.

То, что допущена грубейшая ошибка, стало ясно уже на выборах 1993 года. Но она не была преднамеренной, а стала следствием цепи случайностей, ее можно было избежать. Просто у сотрудников кремлевской администрации, через которых проходили все законопроекты, еще не было опыта.

В администрацию поступил проект нормативного акта о системе выборах, который принесли демократы. Он по стандартной процедуре прошел через референтов и помощников - Михаила Краснова и Юрия Батурина, которые не нашли юридических погрешностей (их там, действительно, не было), и передали Ельцину. Он подписал Указ, к которому прилагалось Положение о выборах, копирующее проект. Если бы я был там, они мне показали бы проект, я его в таком виде не пропустил бы, постарался бы убедить коллег, что он вреден. Но, увы, эту развилку прошли в мое отсутствие: в ноябре 1993 года, у меня был двухнедельный тур по университетам Англии.

Выскажу собственное мнение, которое разделяют многие политологи: тезис о том, что пропорциональная система помогает строительству партий – миф. Не помогает она и на стадии становления гражданского общества. Пропорциональная система работает хорошо только тогда, когда в стране уже есть сильные партии. А на этапе рождения и становления демократии полезна только мажоритарная система выборов.

Попробую доказать это на примере. В 1993, 1995 и 1999 годах по мажоритарным округам не прошел ни один депутат от ЛДПР. Наличие в парламенте фракции с численностью более одного человека – прямое следствие этого закона. Для убедительности могу добавить еще один факт: за всю новейшую историю российских выборов, пока они еще были более или менее выборами, по мажоритарным округам победил только один совершенно «отмороженный националист». Это исключение лишь подтверждает правило.

- Есть ли связь между президентской или парламентской формами республики и избирательной системой?

- В первом случае корреляции нет. Напомню, что Грузия - президентская республика, которая имеет точно такую же смешанную систему, как мы, даже дефекты проявляются одинаково. США – тоже президентская республика, но в ней обе палаты парламента выбираются мажоритарно.

- А между избирательной системой и коррупцией?

- Зависимость между избирательной системой и коррупцией – установленный исследователями факт. Но она определяется не самой избирательной системой (мажоритарная, пропорциональная или смешанная), а степенью свободы выхода на политический рынок, отсутствием излишних барьеров и степенью подотчётности депутатов населению.

Пропорциональная система уничтожала подотчётность, потому что выборы по такой системе формируют парламент, состоящий из депутатов, чьи взгляды и опыт абсолютно неизвестны населению. Выбирают по картинке, по телевизионному образу первых лиц в списке. В Германии и Прибалтике пропорциональная система реализуется совершенно на иных принципах: в каждом избирательном округе население голосует не за партии, не за абстрактный список, в котором раскручены один или первые три кандидата. Голоса отдаются конкретным людям - кандидатам от различных партий, которые конкурируют между собой в данном округе. Ситуация отличается от нашей кардинально. А дальше системы работают одинаково: сколько голосов в сумме набирают представители партий - в такой пропорции между партиями распределяются места в парламенте. И правительство подотчетно парламенту.

- Почему мы не пошли по такому пути?

- Видимо, из-за привычки всё упрощать заимствуя. Дескать, не надо делать слишком сложную систему, народ её не поймёт. Взяли примитивную, я бы даже сказал, наихудшую модель пропорциональной системы и её реализовали. Хотя не все так просто, может быть, некоторые политики этого и хотели.

В 1993 году от выбора системы голосования зависело очень многое, прежде всего, воспитание избирателей в духе демократии, когда они сами выбирают себе власть. И будут нести за это совершенно конкретную ответственность: выберете правильно – получите свободную и процветающую страну, ошибетесь – увы… То есть, воспитание могло получиться вполне предметным и наглядным.

Сложная мажоритарная избирательная система требовала большой и кропотливой работы самой партии и ее кандидатов с избирателями. А те, кто продвигал упрощенную пропорциональную систему, в первую очередь «Выбор России» и «Яблоко», были уверены в полной подконтрольности процесса: «мол, мы победили и все контролируем. А при голосовании за партийные списки успех зависит не от того, каких депутатов мы выдвинем в округах, а от того, какую кампанию проведем в подконтрольных нам СМИ, то есть через упрощенную пропорциональную систему на плечах побежденного противника ворвемся в парламент с подавляющим числом голосов».

В итоге получили «по полной программе» - лидером стала ЛДПР. Сыграло «головокружение от успехов», и избирательную кампанию провели из рук вон плохо. Зачем-то «наехали» на Жириновского, вызвав у избирателей противоположную реакцию и подняв процент «протестного голосования».

Тогда же, в 1993 году, выявился еще один дефект упрощенной пропорциональной системы - она «дробит» партии или, как минимум, не способствует их объединению. С 1994 года мы с горечью наблюдали неудачные попытки создать из трех карликовых партий правого толка единую партию российской демократии. Тому было много причин, и не на последнем месте - отсутствие у лидеров стимулов к объединению. Действительно, зачем? У каждой партии – свой список, свой «паровоз»… Вот и сидели в парламенте лебедь, рак и щука, воевали друг с другом за один и тот же электорат.

Сейчас российская избирательная система максимально способствует коррупции по двум параметрам: высокие барьеры и полное отсутствие подотчётности партий избирателям.

- Какие уроки можно извлечь из всего этого?

- Главный урок: победу демократов мы спутали с победой демократии. Мне это стало понятно, только спустя 8-9 лет. На тех этапах мы работали на победу демократов - в ущерб победе демократии в долгосрочной перспективе. Ибо многое из того, что мы делали «по необходимости» и «в порядке исключения», потом становилось обычной практикой - часто даже гипертрофированной. И работало уже на укрепление в стране авторитаризма.

То же самое повторилось на президентских выборов 1996 года, которыми я активно занимался задолго до начала избирательной кампании, искренне стараясь обеспечить победу Борису Ельцину и не допустить победы Геннадия Зюганова. Увы, логика наших рассуждений была следующая: нам неважно, как это будет, важно, кто победит.

Не могу сказать, что мы допускали очень серьезные нарушения, типа нынешних, но… Среди множества определений, что такое демократия, есть самое короткое и, пожалуй, самое важное: «демократия – это процедура». А мы тогда нередко жертвовали процедурой ради победы демократов, но не демократии.

Стали бы без этого президентские выборы 1996 года развилкой с не предсказанным заранее результатом? Кто знает… Любимое рассуждение Ирины Хакамады на сей счет: «Значит, августовский 1998 года дефолт пришёлся бы на коммунистов. Народ искал бы спасения у либералов - и закрутилась бы машинка смены власти».

Есть и другие мнения политологов о том, как развивались бы события в случае победы коммунистов. Сразу после оглашения результатов выборов олигархи пригласили бы Геннадия Зюганова в Дом приемов АвтоВАЗа, к Березовскому. Там сидела бы вся тогдашняя «семибанкирщина». И они сказали бы победителю: «Мы тебе помогли - поздравляем. Теперь слушай: это и это тебе можно, а то и то нельзя ни при каких условиях. Понял?». Они ведь, действительно, тогда финансировали обе стороны, «клали яйца во все корзины». И могли отдавать команды победителю, чего не могли проделывать с Ельциным. Иными словами, рыночные реформы, скорее всего, продолжились бы. Хотя, конечно, не могу со стопроцентной уверенностью сказать, что коммунисты в случае своей победы не постарались бы остаться у власти навечно.

Но должен также сказать, что при той мощнейшей избирательной кампании, которую вела команда Ельцина, он мог победить даже без наших «процедурных нарушений», с более строгим к ним отношением. Его рейтинг рос на глазах. После первого тура мы в официальных сообщениях даже занижали его, чтобы не демобилизовывать избирателей. И все же именно тогда в систему был заложен «ген разъедания» демократии как института. Следующим стал проект «преемник».

Однако демократия не строится только властью. Не нужно думать, что, если мы выбрали «правильного» президента, то можем «лечь на печку», а он за нас всё сделает. По-моему, один из ключевых уроков этих лет состоит в том, что демократия может быть создана только каждодневным трудом и усилиями каждого из нас. И если говорить о том, с чем дальше медлить нельзя, я бы на первые места поставил самое тяжелое, что требует больше всего труда и времени: гражданское взросление, судебную власть и политическую конкуренцию.

- Говоря о парламенте, нельзя уйти от вопроса о его профессионализме, о процедурах, которые позволяют принимать хорошие законы…

- И это тесно связано с проблемой коррупции. Летом 1998 года Фонд ИНДЕМ обнародовал первый большой доклад «Россия и коррупция: кто кого?». Десять лет назад этот вопрос был открытым, теперь, увы, победитель определился. В докладе говорилось о том, что нормы законов могут создавать благоприятные условия для коррупции и для выявления таких норм предлагалось проводить «экспертизу на коррупциогенность» законов и законопроектов. Мы подготовили первую методику такой экспертизы и с 2000 года начали ее применять. Постепенно идея привилась и «пошла в народ». Нашлись эксперты, юристы, которые продуктивно развивали и совершенствовали нашу методику. Большинство же оседлало идею ради безобидной для властей имитации борьбы с коррупцией. Появилась и третья категория заинтересованных лиц: торговцы результатами экспертизы — антикоррупционная мера породила новый вид коррупционных услуг.

Предположим, что вся страна в едином порыве стала выявлять и исправлять коррупциогенные нормы в законах и законопроектах. Поможет ли это? Нет. Что толку в хороших нормах, если они извращаются, не исполняются, либо применяются избирательно в чьих-то корыстных коммерческих или политических интересах? Другая причина более фундаментальна. Я не разделяю точку зрения, согласно которой коррупциогенные нормы появляются исключительно в результате корыстных замыслов конкретных персон. Такое, конечно, бывает. Но основной источник систематического появления подобных норм иной — неэффективность самого процесса законотворчества в России.

- В чем ее причины?

- Главная причина - политическая монополия в парламенте. Она порождает некритичность этого органа к законопроектам. Любой из нас знает: некритичное отношение к собственной работе снижает качество результата. Но и десять лет назад, когда в парламенте, как и в стране, не было явной политической монополии, качество законотворчества страдало, но по иным причинам. Дело в том, что обе палаты российского Федерального собрания сами для себя устанавливают регламенты, задающие процедуры их работы, и легко сами же их меняли для своего удобства и под сиюминутные политические цели. Поэтому у нас отсутствуют эффективные, жестко регламентированные и исполняемые процедуры подготовки и принятия законов. Подчеркну, процедуры в сфере законодательства можно уподобить технологии в сфере материального производства. И то, и другое призвано обеспечить стандарты качества. Идея принять специальный закон о принятии законов, выдвинутая администрацией президента Ельцина в 1994 году, до сих пор не реализована. Власть не хочет сковывать себя излишними процедурными ограничениями.

Наши законодатели не только не любят сковывать процедурами себя, но и не стремятся разрабатывать процедуры для других. Поэтому наши законы больше напоминают законы-пожелания, чем законы-процедуры. Ведь гораздо легче прописать в законе какое-то светлое пожелание, чем разработать эффективную процедуру. Поэтому наши законы пестрят отсылочными нормами, которые передают, например, правительству право устанавливать процедуры с помощью подзаконных актов. Но чиновники, разрабатывая их в условиях закрытости и отсутствия конкуренции, больше заботятся об удобстве для себя, чем для граждан. Это создает барьеры для последних, а значит — условия для коррупции. Когда же надо прописывать процедуры не для граждан, а для самих себя (скажем, в законах о функционировании ведомств), тут уж чиновники совсем распоясываются и создают для себя неограниченные процедурные свободы, что также чревато коррупцией.

Экспертиза законов и законопроектов на коррупциогенность — это своеобразный «отдел технического контроля». Но он теряет смысл, если результаты его работы не замыкаются на «отдел главного технолога», который должен совершенствовать технологию производства продукции, в нашем случае — процедуры законотворчества. Какой смысл контролировать наличие брака в продукции, если его поток не иссякает, и никто ничего не предпринимает для его уменьшения?

И здесь изолированные меры не работают. Но тема неэффективности законотворчества поучительна еще и другим. Исследованиями установлено, что низкое качество избирательной системы способствует росту коррупции. В частности, речь идет о таком свойстве избирательной системы, как степень подотчетности депутатов избирателям, которая обеспечивается той или иной избирательной системой. Теперь мы можем увидеть, как работает это общее положение. Если депутаты не подотчетны избирателям, то, создавая законы, они слабо ориентируются на интересы граждан. Законы автоматически насыщаются нормами, работающими на интересы власти, бюрократии, что создает благоприятные условия для коррупции.

Другой пример: неэффективность законотворчества порождает плохие законы, которые подправляются многочисленными дополнениями, изменениями, поправками, что создает атмосферу нестабильности законодательства. Она порождает дополнительные условия для ухода бизнеса в тень. Но чем больше теневая экономика, тем больше уровень коррупции…

Интервью с Георгием Александровичем Сатаровым, подготовлено издательством Норма специально для Суда нет.

Биографическая справка:

в 1990 году - создал Центр прикладных политических исследований ИНДЕМ («Информатика для демократии») вместе с С.Б. Станкевичем;
с февраля 1993 года по февраль 1994 года - член президентского совета, участник конституционного совещания по разработке новой Конституции РФ;
с февраля 1994 года по сентябрь 1997 года – помощник президента Б.Н. Ельцина;
в 1994 года — член объединенной комиссии по координации законодательной деятельности;
с мая 1997 года — член комиссии по разработке проекта программы государственного строительства в РФ;
с 1997 года по настоящее время - президент Фонда ИНДЕМ (правопреемника Центра ИНДЕМ).