Первое российское правительство – кризисный управляющий

Андрей Нечаев

Первое российское правительство – кризисный управляющий

Когда сегодня речь заходит о деятельности первого российского правительства Ельцина – Гайдара на рубеже 1991-1992 годов, все сразу называют либерализацию цен и торговли. Она непосредственно затронула повседневную жизнь каждого россиянина и поэтому стала в сознании общества главным символом реформирования экономики того времени. Хотя это было далеко не единственное решение, обеспечившее преодоление кризисной ситуации в стране.

Объем работы, свалившейся на нас с первых же дней прихода в правительство, был поистине огромен. Ведь речь шла не просто об оперативном управлении гигантским хозяйством, а о спасении страны от экономической катастрофы. Нужно было одновременно ликвидировать угрозу голода и хаоса, обеспечить хотя бы минимальное наполнение рынка товарами, восстановить рухнувшие хозяйственные связи, оздоровить финансы и уменьшить дефицит бюджета, цивилизованно «развестись» с другими советскими республиками, не допустить распада самой России…

Союзное и российское правительства - двоевластие на грани безвластия

 

К ноябрю 1991 года, когда мы получили свои назначения в правительстве и мандат от президента Б.Н. Ельцина на реформирование экономики, все рычаги экономической власти находились в руках не российских, а союзных ведомств. Ситуация была парадоксальной. Россия после принятия декларации о независимости 12 июня 1991 года де-юре, а после провала августовского путча и де-факто обрела политическую независимость от союзного центра, но не имела ключевых атрибутов государственности - собственной валюты, государственного банка, таможни, армии.

Союзные органы контролировали ключевые секторы экономики: всю оборонную и почти всю тяжелую промышленность, топливно-энергетический комплекс, подавляющую частью транспорта и связи, внешнеэкономическую сферу. В их ведении были золотовалютные запасы страны, финансы, «печатный станок», включая Госзнак, и таможню. Так сложилось исторически. Общеэкономические и отраслевые республиканские министерства были «легковесными», от них мало что зависело. Скажем, российское Министерство экономики (ранее Госплан РСФСР) в основном контролировало лишь часть строительства и производства стройматериалов, легкой промышленности, АПК, местную промышленность.

Правда, к ноябрю 1991 года органы союзной власти находились в состоянии, близком к параличу, были деморализованы и беспомощны. Аппарат многих ведомств разваливался и все больше утрачивал способность осознанно распоряжаться предметами своего ведения. Но факт оставался фактом: российские власти оказались в положении генералов без армии. Союзный центр не имел ни идей, ни стратегии, ни способности использовать формально находившуюся в его руках, но реально ускользавшую власть. А Россия была лишена реальных рычагов и инструментов реализации своей возросшей политической силы, необходимых для воплощения реформаторских замыслов.

Приняв решение о разрыве с союзным центром, российские власти вступили в острую борьбу с ним за власть. Это была борьба не только с Горбачевым, но и с союзным номенклатурным аппаратом за контроль над основными ведомствами. И если после августовских событий шло противоборство вокруг инструментов политической власти, вылившееся в борьбу за ликвидацию КПСС, за силовые структуры (армию, спецслужбы), то далее развернулась борьба (уже с нашим участием) за экономические рычаги.

Чтобы взять под свой контроль золотовалютные резервы страны, Госбанк как эмиссионный центр и экономические ведомства, мы в Министерстве экономики и финансов под руководством Гайдара подготовили пакет указов президента и постановлений правительства. Так, Постановлением Правительства РСФСР № 6 от 15 ноября 1991 года Министерству экономики и финансов РСФСР были переподчинены структуры, подразделения и подведомственные организации Министерства финансов СССР, в том числе Управление драгметаллов и драгоценных камней, Государственное хранилища ценностей (Гохран СССР), Управление государственного пробирного надзора, Госзнак СССР - образно говоря, печатный станок по выпуску денег. Этим же постановлением с 20 ноября 1991 года прекращалось финансирования союзных министерств и ведомств, за исключением тех, которые выполняли свои функции и для России, например, Министерство обороны. При этом российская власть привлекала к работе их квалифицированных сотрудников. В начале декабря под республиканский контроль было взято Агентство правительственной связи, что окончательно подкосило М.С. Горбачева. Кремль был объявлен собственностью России и резиденцией ее высших государственных органов власти.

Но одно дело - подписать указы, и совсем другое – добиться действительного контроля над союзными ведомствами, например над Госпланом, переименованным в Министерство экономики и прогнозирования СССР. Конечно, в разрабатываемых нами очертаниях рыночной экономики не было места для ведомства, занимавшегося всеобъемлющим планированием и распределением ресурсов и наделенного еще Лениным законодательными функциями. К тому времени он и сам лишился своей прежней роли. С 1989 года государственный план был отменен, разделен на две части: прогноз и государственный заказ. Однако фактически прогноз составлялся в старом ключе, нередко чиновники механически заменяли в документах слово «план» на «прогноз» и писали по сути прежние тексты. Инерцию мышления и поведения аппарата этого ведомства нелегко было преодолеть. Минэкономики и отраслевые министерства продолжали пытаться диктовать свою волю предприятиям, навязывать им производственные программы. Кооперативы и первые частные магазины оставались инородным телом в огромном массиве государственной экономики.

То, что сохранялся старый дух, желание распределять ресурсы, планировать производство, управлять административными методами, по-человечески было понятно. Ведь эти люди занимались данной работой всю свою сознательную жизнь, знали реальное производство, какие мощности, ресурсы и резервы имеются на конкретном заводе, что от кого скрывается, как можно «нажать» на того или иного директора, чтобы он принял на себя «повышенные обязательства». Чиновник, который что-то распределял и контролировал, ощущал свою нужность и незаменимость в огромном государственном механизме. К нему приходили, кланялись, что-то приносили (пусть совершеннейшую мелочь - главным был факт, а не материальная ценность подношения). Нынешняя российская бюрократия традиции «держать и не пущать» унаследовала в полной мере, а уровень ее коррумпированности многократно превышает советский.

Кадры решают все - иллюзия управляемости

 

Госплан нужно было завоевать не столько ради того, чтобы положить конец практике планово-административной экономики. По мере либерализации хозяйства эта система управления умерла бы сама. Но нам нужны были кадры: традиционно все лучшие специалисты по экономике были в Госплане СССР. Без этих опытных, квалифицированных работников, знавших ключевые секторы экономики, реформировать ее нам было бы многократно сложнее.

Кроме того, рыночная экономика не могла возникнуть за пару недель. На переходном этапе оставались и административные методы управления типа квотирования экспорта нефти или распределения зарубежных кредитов, полученных под государственные гарантии. Сохранялся государственный заказ, в том числе оборонный, государственные инвестиции и программы, межправительственные соглашения, управление госсобственностью (все это существует и поныне). В этой работе чиновникам Госплана не было равных. Понимая все это, я вместо комфортного сидения в российском Министерстве экономики принял рискованное и трудно реализуемое решение постараться еще до распада СССР перетянуть на свою сторону союзный Госплан. Решение смелое, даже авантюрное, но необходимое для дела.

Уместно сказать и о бюрократической стороне, в том числе при подготовке правительственных документов. Пересаживаясь из кабинетов научных работников в министерские кресла в экстремальной ситуации, мы не имели ни времени, ни возможности постепенно осваивать специфическую науку управления, сложные премудрости аппаратных взаимоотношений, тонкости всевозможных согласований и искусство административного нормотворчества. Поэтому первый этап пребывания в правительстве, требовавший оперативной подготовки многочисленных сложнейших документов, оказался чрезвычайно тяжелым для освоения технологии власти.

Заселившись в кабинет руководителя Госплана, я начал давать поручения отдельным специалистам и целым отделам. Мне докладывали о выполнении, и у меня возникла иллюзия, что быть министром легко. Сидишь такой умный, все знающий и даешь мудрые указания, а внешне покорный и послушный аппарат их беспрекословно выполняет. Но месяца через два-три меня охватило полное отчаяние. Я увидел, что меня не понимают или не хотят понимать, ответы на мои запросы - чистейшая липа и отписки, документы мне носят для галочки, принятые решения не исполняются. Опытные аппаратчики делали это специально, чтобы проверить или «подставить» начальника, который младше их на 10 или 30 лет и не вырос в их системе.

Впрочем, часто люди искренне не понимали, что от них требуется, так как не имели опыта работы в рыночных условиях, а тем более - по их созданию. Помню, как один мой заместитель заявил, что лучший способ либерализовать цены и вообще экономику - это «составить план для каждого завода, довести его до каждого цеха, дать ценовые ориентиры, все рассчитать, всем все будет ясно, и дело пойдет». Чтобы не допустить подобных новелл, я вынужден был внимательно читать каждый документ, который мне приносили. Перегрузка была дикая.

Кадровая проблема оказалась одной из основных и трудно решаемых. Более или менее грамотных специалистов, хотя бы что-то понимавших в рыночной экономике, изучавших западную экономику было крайне мало. Мы и так собрали в правительство всех лучших. Просто «из науки» брать людей было нельзя, потому что на практике не только не «всякая кухарка», но и не всякий научный сотрудник способен управлять государством. Поскольку новых людей взять было неоткуда, я вынужден был опираться на старые кадры министерства.

Столкнувшись почти с саботажем моих указаний, я временами думал, что в этом огромном госплановском механизме вообще ничего не управляется, бюрократическая машина крутится вхолостую. У меня не было времени объяснять каждому, какую задачу и для чего я перед ним ставлю. А все делать самому физически невозможно. Тогда я стал коллегии министерства и совещания превращать в ликбез, читал им лекции о рыночной экономике, о новых методах управления и регулирования. Мы лучше узнавали друг друга, сотрудники видели, что к ним пришел не комиссар, а человек, искренне болеющий за дело и готовый учиться. Кого-то я убедил, кого-то сама жизнь перековала, а кто-то лишь по долгу службы «перекрасился» в рыночника. Но месяцев через шесть у меня появилась уверенность, что я действительно стал министром, что я управляю министерством, меня не только слушают, но и понимают, мои указания выполняют так, как мне бы того хотелось.

В первые месяцы в правительстве был режим постоянного аврала в сочетании с огромной ответственностью и постоянным психологическим напряжением. Считая, что судьба нашего правительства не будет долгой, мы старались успеть сделать как можно больше за отведенный нам срок. Нагрузка была запредельной. Я приезжал в министерство к 9 часам утра, возвращался домой в лучшем случае в 2 часа ночи. И так ежедневно, семь дней в неделю. Дошло до того, что я стал засыпать в любом месте, где была хотя бы толика свободного времени - в машине, в лифте.

Плачевное экономическое наследство

 

Общая картина экономического развала страны, которая открылась нам после прихода к власти, была ошеломляющей. В последние месяцы 1991 года инфляция носила преимущественно скрытый характер и выражалась не в прямом росте государственных цен, которые пытались как-то контролировать, а в тотальном дефиците. Из-за трудности расчета скрытой инфляции существовали разные ее оценки. По оптимистичным подсчетам, ее уровень в 1991 году составлял 10-15% в месяц. А еще была и инфляции, напрямую отражавшаяся статистикой. Так, по официальным данным в октябре 91 года потребительские цены выросли на 12,8%, в ноябре – на 24,1, в декабре – на 32,4%. Некоторые эксперты утверждали, что с учетом павловской денежной реформы цены за 1991 год выросли в прямой или скрытой форме в 7-8 раз.

Союзный бюджет разваливался, ни одна республика, кроме России, денег в него практически не давала. Финансовая система была разрушена. Быстро нарастал паралич хозяйственных связей, товарный рынок умирал. Имевшиеся товарные запасы повсеместно придерживались в ожидании еще большего повышения цен на них, чем создавался искусственный дефицит. Пытаясь вырваться из тисков тотального дефицита, руководители местных администраций препятствовали движению товаров, переводили на бартер отношения с другими областями. Административные попытки помешать окончательному развалу товарного рынка с помощью Указа Президента РСФСР «О едином экономическом пространстве РСФСР» от 12 декабря 1991 года, запретившего вводить ограничения на межрегиональное перемещение зерна, продуктов питания и других товаров, особых результатов не давали.

Централизованное снабжение многими потребительскими товарами все больше опиралось только на импорт, завозившийся в счет иностранных кредитов и остатков золотовалютных резервов. К моменту распада СССР почти вся экономика страны была сориентирована на западные кредиты. От внешних займов зависело снабжение крупных городов продовольствием, товарами, животноводства кормами. Использовались крупные кредитные линии из Италии, Германии, Франции, США, даже из арабских стран. После августовского путча основные кредитные линии были заморожены, поставки за счет кредитов постепенно прекратились. Весь этот поток в четвертом квартале 1991 года практически пересох.

От полученных гигантских кредитов не осталось и следа, а внешний долг с 1988 года вырос почти в 3 раза. При этом огромные платежи по внешней задолженности, включая проценты, приходились уже на 1992-1993 годы. В 1992 году предстояло выплатить около 20 млрд долларов. А золотовалютных резервов не осталось, чтобы обслуживать внешний долг. К моменту нашего прихода в правительство, в конце 1991 года, золотой запас составлял лишь около 290 т. Только за 1990-1991 годы советское правительство вывезло из страны примерно 800 т золота. Обязательства Внешэкономбанка, который обеспечивал внешнеэкономическую деятельность страны, оценивались в 87 млрд долларов. А на счетах правительства было примерно 26 млн долларов, то есть сумма, которой сегодня располагает средняя торговая фирма или небольшой банк. Наши предшественники не только сделали неплатежеспособным само государство, но и растратили валютные средства российских предприятий, хранившиеся во Внешэкономбанке. А проценты по взятым ранее кредитам платили за счет получения новых кредитов – самоубийственная политика. Но и она была уже невозможна в конце 1991 года.

Ситуация с долгами и с золотовалютными резервами из-за засекреченности информации стала для нас неожиданным и тяжелым ударом. Можно было объявить банкротом главный валютный банк страны, благо некоторые займы были оформлены непосредственно на сам Внешэкономбанк без формальных гарантий правительства. При этом банк лишился бы собственности за рубежом, которая пошла бы с молотка. Более того – это было бы равносильно объявлению финансового банкротства самого правительства, а тем самым, и государства.

Выход был в том, чтобы резко сократить валютные расходы государства и дать предприятиям возможность самим зарабатывать валюту, находить средства для импорта, то есть максимально либерализовать внешнеэкономические связи. Была создана Валютно-экономическая комиссия при председателе российского правительства, в которую вошли представители Минэкономики, Минфина, МВЭС, Внешэкономбанка и других ведомств. Она рассматривала все вопросы, связанные с расходованием республиканского валютного резерва, привлечения и использования иностранных кредитов, выделения валюты предприятиям, организациям и федеральным органам.

В январе 1992 года с подачи правительства решением Верховного Совета все счета во Внешэкономбанке были заморожены. Воспользоваться деньгами можно было только с разрешения указанной комиссии. Приходилось объяснять вкладчикам банка, почему мы не можем выдать им их собственные деньги. Эти доллары и дойчмарки существовали только в виде записей по счетам, фактически их не было. Комиссия распределяла скудные остатки валюты на самые неотложные нужды –на медикаменты, на инсулин, который в России не производился, на детское питание.

Через два года частным лицам замороженные деньги были выплачены полностью, а долги юридическим лицам стали погашать валютными облигациями Министерства финансов (облигаций внутреннего валютного займа), которые до их погашения много лет активно ходили на финансовом рынке, включая международный. Так был создан первый относительно цивилизованный инструмент решения долговой проблемы. Употребил слово «относительно» неслучайно. Расплата облигациями, которые с первого дня можно было продать на рынке по текущему курсу и по которым выплачивался доход 3% годовых, многократно лучше предлагавшегося некоторыми экономистами «советской школы» циничного списания долга государства перед предприятиями и гражданами, что неоднократно практиковалось в СССР. Но сам факт «проедания» советским правительством денег граждан и предприятий, конечно, возмутителен.

С приближением зимы над страной все отчетливее нависала угроза голода и холода, особенно в индустриальных центрах, а с ней и угроза массовых социальных потрясений. Отовсюду поступали сообщения об огромных перебоях с самыми необходимыми продуктами, даже за хлебом и молоком выстраивались многочасовые очереди. В магазинах за ненадобностью закрылись мясные и гастрономические отделы. В некоторых городах вспыхивали стихийные «табачные бунты». В отдельных регионах продовольствия оставалось буквально на считанные дни. Драматическим было положение и с запасами топлива.

Помню совещание в правительстве недели через три после нашего прихода во власть. Я был лишь первым заместителем министра экономики и финансов, но иногда Е.Т. Гайдар (тогда министр экономики и финансов и одновременно вице-премьер по экономике) поручал мне проводить оперативные совещания в правительстве вместо него. Обсуждали положение с продовольствием в Петербурге. Запасов муки там оставалось на неделю, а резервов кормового зерна - дня на два-три. Снабжение города мясом, не считая импорта, в основном базировалось на продукции местных птицекомбинатов. Сама область зерно практически не производила, снабжение мукой и кормами было ориентировано на централизованные поставки, которые прекратились. Импорт почти остановился из-за замораживания кредитов. Кто-то из питерских на совещании сказал в отчаянии: «У нас куры дохнут, а скоро и люди начнут».

В какой-то момент заседания все повернулись ко мне: что будем делать? Я председатель, от меня ждут решения. От меня – который еще три недели назад был заместителем директора академического института, занимался любимой научной работой… Возникло желание выйти из зала, тихо закрыть за собой дверь и никогда больше в Дом правительства не приходить. Слишком велика была ответственность. До сих пор благодарен Л.С. Чешинскому, в то время председателю Госкомитета по хлебопродуктам, который сказал, что корабль с американским зерном проходит в Балтийское море и идет в Мурманск, где положение лучше, его можно завернуть на Питер под мою личную ответственность, с письменным приказом.

Так я начал заворачивать корабли. Сначала этот, потом нашли еще один. Парализованная мысль лихорадочно заработала в поисках дальнейшего решения. Мне тогда подчинялся Комитет по государственным резервам. Я разрешил открыть госрезерв и выдать оттуда необходимое до прихода и разгрузки корабля количество муки. Параллельно договорились завезти картошку из Польши по бартеру.

Звучит лихо: завернул корабли, открыл госрезерв. Тогда даже у первого замминистра, правда, ключевого ведомства, поэтому имевшего ранг министра, власти было немало. Вначале нас было в правительстве всего около 20 человек. И министр был действительно Министром с большой буквы, особенно в экономическом блоке правительства. Я, кроме Минэкономики, отвечал за Комитет по госрезервам, Комитет по иностранным инвестициям, Комитет по ценам, за десяток научных институтов и массу других организаций, которые курировал. Сейчас все это делают зампреды правительства. В общем, власти у меня тогда хватало, но и ответственность была соответствующая.

Шансы на спасение – были ли альтернативные пути?

 

Позднее нам пришлось выслушивать упреки в том, что мы выбрали неверный курс, реформы нужно было начинать менее радикально, двигаться медленнее и осмотрительнее. И сегодня их высказывают не только противниками любых перемен, мечтающие о возврате административно-распределительной экономики. На это отвечу: общую логику реформ, последовательность конкретных шагов диктовала драматическая ситуация того времени, она не оставляла свободы выбора.

Замечу, что теорию перехода от капитализма к социализму классики марксизма-ленинизма разрабатывали несколько десятилетий, а потом 75 лет их последователи обосновывали практику ленинско-сталинской политики. Теории, а тем более – практики перехода от социализма советского типа к цивилизованной рыночной экономике в нашем распоряжении осенью 1991 года не было. Создавать ее приходилось собственными руками, каждый день принимая решения в обстановке, далекой от приятной тиши парижских и лондонских библиотек. Конечно, нам помогало знание исторического прошлого развитых стран, в частности, опыт послевоенного реформирования экономики Германии, Франции, Японии. Мы могли опереться на опыт «азиатских тигров» и восточно-европейских стран, начавших экономические реформы на пару лет раньше. Не прошли даром и два-три года разработки программ экономических реформ на рубеже 1990-х годов.

Но реальной практики реформ на территории бывшего СССР не было. Зато был, повторяю, развал хозяйства огромной страны, напичканной ядерным оружием и лишь обретающей свою новую государственность и политическую независимость.

Очень скоро нам стало ясно, что действенных и одновременно адекватно воспринимаемых обществом административных рычагов спасения ситуации у нас просто нет. Некоторые специалисты предлагали Б.Н. Ельцину вариант «военного коммунизма»: уполномоченные с особыми правами на заводах, полупринудительное изъятие зерна у сельхозпроизводителей, тотальная система государственного распределения, карточки для населения. Такой путь был не просто неприемлем по идейным соображениям, а неосуществим на практике. Старая административная система управления, базировавшаяся на тотальном партийном и «гэбэшном» контроле, была разрушена. Новая российская государственная машина и система управления только создавались и были слишком слабы для реализации подобных подходов. К счастью, у Ельцина хватило мудрости отвергнуть подобные предложения.

Да и отношения с другими советскими республиками, хозяйственные связи с которыми имели существенное значение для экономики России, на административно-принудительных методах были уже невозможны. Как, впрочем, и китайский вариант постепенных реформ под жестким административным контролем. Разницу в ситуации двух стран того времени наглядно демонстрируют драматичные события на площади Тяньаньмэнь в Пекине, когда китайская армия по приказу высшего государственно-партийного руководства подавила танками выступление оппозиционной молодежи. Советская армия и даже спецслужбы в августе 1991 года в Москве, слава богу, стрелять в людей отказались.

Да, через два года, осенью 1993 года, у Ельцина нашелся верный танковый полк, расстрелявший парламент. Но это был бунт горстки людей, не пользовавшихся широкой популярностью и доверием (свидетельство тому – ранее выигранный президентом референдум) и не поддержанных массовыми выступлениями в стране. Однако и этот расстрел стал на многие годы не заживающей раной российской демократии.

Либерализация экономических отношений

 

Оставался один шанс - максимально быстро запустить саморегулирующиеся рыночные механизмы экономического развития, пробудить инициативу людей, заставить зашевелиться предприятия, стимулировать извлечение из закромов запасов сырья, материалов, товаров, активизировать внутреннюю и внешнюю торговлю. Иными словами, нужно было побудить экономических субъектов действовать не из-под палки, а потому, что им это выгодно или дает надежду на выживание. Такая логика обусловила конкретные меры правительства - максимально либерализовать экономические отношения, дать свободу производителю, поставщику, торговцу, экспортеру и импортеру, финансовому сектору.

Либерализация цен и торговли была лишь одним из элементов проводимой политики. Она позволяла в кратчайшие сроки хотя бы частично насытить рынок товарами. В то же время либерализация цен была вынужденной реакцией на сложившуюся ситуацию. Дело в том, что частичная либерализация цен началась еще при последнем премьере союзного правительства В.С. Павлове. Были отпущены оптовые цены, почти треть розничных цен на товары не первой необходимости (эксклюзивные, категории «люкс», ювелирные изделия и т.п.), не регулировались цены в кооперативном секторе и на колхозных рынках. Появился огромный псевдокооперативный рынок. При заводах создавались кооперативы из 3-5 человек - как правило, родственников и друзей директора. Через них реализовывалась значительная часть продукции предприятия по нерегулируемым государством ценам.

Чтобы держать розничные цены, когда оптовые отпущены, нужны такие субсидии, каких и в лучшие времена у страны не было. Все это определяло резкий рост скрытой инфляции. Скрытой, потому что формально государственные цены как будто существовали и оставались на стабильном уровне, но товаров по ним в торговле не было. Кроме того, в условиях паралича управления огромная часть товаров, цены на которые формально были регулируемыми, перетекала на «черный рынок», и цены на них становились бесконтрольными. Скрытая инфляция принимала открытые формы. В дефицитной экономике при пустых прилавках человеку безразлично, по какой цене нет товаров, главное - по какой цене их может достать.

В такой ситуации удерживать цены административным путем уже невозможно, да и бесполезно. Нам оставалось открыто признать, что российский розничный рынок абсолютно разрушен, удержать цены правительство просто не может - у него для этого нет ни финансовых, ни административных возможностей. Решение о либерализации цен было лишь честной констатацией сложившегося положения. Правда, на такую констатацию не решился ни один предыдущий премьер. В то же время в освобождении цен заключался важный стратегический момент. Оно имело огромное значение для создания механизмов рыночной экономики, в которой свободные цены играют колоссальную роль, давая производителю и потребителю информацию о реальных потребностях и возможностях рынка.

А теперь об упреке в том, что мы пошли на либерализацию цен до того, как была создана конкурентная среда. Дескать, нужно было вначале заняться демонополизацией экономики, приватизацией, аграрной реформой и только после этого освобождать цены. Действительно, с абстрактной точки зрения преимущества такой последовательности неоспоримы. Гораздо привлекательнее сначала демонополизировать экономику, создать эффективного собственника, заставить его действовать в конкурентной среде, а затем либерализовать цены. Причем отпустить их все и сразу, и быть уверенным, что выше определенного предела они не прыгнут - не позволят законы свободного рынка, механизмы конкуренции. Хотя и с точки зрения теории в такой постановке есть большой изъян. В отсутствие свободных цен собственник, точнее производитель, не получает адекватные сигналы рынка, главными из которых являются складывающиеся на нем цены.

Увы, мы не могли абстрагироваться от каждодневного ухудшения положения экономики, которое требовало радикальных мер. Приватизация - процесс длительный. К тому же между формальной приватизацией и появлением действительно конкурентной среды, эффективных собственников проходят годы. Даже наша так называемая обвальная приватизация с ее сверхвысокими темпами потребовала нескольких лет. И сегодня еще не завершена демонополизация экономики, не создана полностью конкурентная среда. Поэтому в конце 1991 года рассчитывать на то, что мы сможем исподволь готовить экономику к либерализации цен, не приходилось.

Прессинг крайне жесткого лимита времени усугублялся тем, что запас терпения населения был на исходе. Он был исчерпан многолетними горбачевскими разговорами об экономической реформе, не подкрепленными реальными переменами. Провал августовского путча и обретение Россией самостоятельности дали россиянам новый импульс надежды. Этот кредит доверия требовал от новой власти быстрых и радикальных шагов.

Опять же, в таких странах как Англия или Франция время от времени приватизируются крупные, но малоэффективные государственные компании. И это происходит в рыночной среде, инвестор руководствуется информацией, позволяющей ему объективно оценить реальное положение дел, спрогнозировать перспективы вложения денег в компанию.

У нас же, если бы мы начали с приватизации, потенциальные инвесторы не имели бы возможности принимать осознанные решения. Ни в одной отрасли нельзя было спрогнозировать реальные экономические перспективы предприятий, оценить их экономические показатели после того, как перестанут искусственно сдерживаться цены на сырье и энергию, исчезнет занижение или завышение цен на потребительские товары. Из каких соображений должен исходить потенциальный инвестор? При перекошенной системе цен и экономические критерии для инвестиций обязательно искажены. Иными словами, без свободных цен невозможно провести экономически обоснованную приватизацию для возникновения эффективного собственника.

Другое дело, что большая часть населения, формально ставшего у нас инвесторами через ваучерную схему, была не склонна, да и не способна к таким решениям, действовала в соответствии со своими интуитивными соображениями, личными привязанностями, ориентируясь на предприятия своего города.

Избежать финансового краха

 

Логика наших экономических решений диктовалась чрезвычайно высоким уровнем инфляции и развалом финансовой системы. Если не добиться финансовой стабилизации, не избежать финансового краха, то до глобальной задачи - создания основ рыночной экономики – дело вовсе не дойдет. В условиях, когда инфляция угрожала перейти в галопирующую, невозможно всерьез говорить о развитии производства, инвестиционной активности, структурной перестройке. Сначала нужно было добиться того, чтобы деньги обрели реальную покупательную способность, поэтому вынужденно следовало основной упор сделать не на стимулирование роста производства и его обновление, а на борьбу с инфляцией, оздоровление финансов, снятие гигантского «денежного навеса». Необеспеченная товарами денежная масса давила на рынок, искажала структуру спроса, деформировала структуру производства.

В долговременной перспективе, чем быстрее развивается производство, чем большими становятся его объемы, тем легче сбалансировать рынок. Но без финансовой стабилизации не удается обеспечить устойчивый рост производства. В условиях высокой инфляции хозяйственники теряют стимулы к расширению производства. Сырье выгоднее придержать и через месяц продать значительно дороже, чем пускать в производство, расходовать дополнительные ресурсы на его обработку и рабочую силу.

Высокая инфляция губительна и для инвестиций, ведь затраты на оборудование, сырье, строительство делаются сегодня, а продукция появляется через несколько лет. В производстве с длительным циклом капитал, потраченный на начальной стадии, не окупается на конечной. Торговый сектор с коротким циклом оборота средств легче переносит инфляцию. Терпима она и для банков, которые собирают деньги сегодня, а отдают завтра, когда они уже значительно подешевели. Разумеется, заемщики банков тоже возвращают им обесцененные деньги, но главный принцип банкиров - купить деньги дешевле, чем продать их, позволяет им держаться на плаву и при высокой инфляции.

Главным средством снижения инфляции мы справедливо считали уменьшение дефицита бюджета. В последнем квартале 1991 года в СССР он достиг астрономической величины - 22% валового национального продукта. Дефицит покрывался за счет, с одной стороны, иностранных займов, которые к тому времени были истрачены, с другой - безудержной денежной эмиссией, печатанием огромной массы ничем не обеспеченных денег.

Справедливости ради нужно отметить, что сама Россия в 1990-1991 годах способствовала экономическому краху СССР. Борясь за свой экономический суверенитет, она постоянно задерживала перечисление средств в союзный бюджет или вообще отказывалась от платежей, а во второй половине 1991 года активное переманивала союзные предприятия под свою юрисдикцию. «Перебежчиков» стимулировали льготным налогообложением. Эту кампанию начали Верховный Совет РСФСР и российское правительство И.С. Силаева задолго до августовского путча. Впрочем, другие республики в последние месяцы существования СССР вообще не перечисляли денег в союзный бюджет. А поскольку именно из него финансировались армия, значительная часть социальной сферы, расчеты по внешним обязательствам страны и многое другое, союзное правительство печатало не обеспеченные товарами деньги.

Нам, принявшим финансовое бремя союзной государственности и ответственности за сохранение в лице России обязательств той великой державы, которой был (или считался) Советский Союз, нужно было научиться содержать ее на гораздо более скромные средства. Предстояло разработать реалистичный бюджет, учитывавший, с одной стороны, существенную часть союзных расходов на содержание армии, обслуживание внешнего долга, внешнеполитическую деятельность, инвестиции, а с другой - ограниченные республиканские источники доходов. Проще говоря, нам нужно было в расходной части российского бюджета переложить на себя многое с прежнего союзного уровня, а в доходной - рассчитывать лишь на свои силы.

Непременным условием минимальной сбалансированности бюджета было прекращение его подпитки за счет работы печатного станка. Без этого все усилия по финансовой стабилизации теряли смысл. В Министерстве экономики и финансов мы подготовили общий прогноз объемов производства и доходов бюджета, исходя из него установили максимально допустимый дефицита бюджета в 10% ВВП. И начали урезать расходную часть, оставляя из союзных затрат тот минимум, который Россия была в состоянии взять на себя. В Государственной инвестиционной программе на 1992 год мы пересмотрели каждую позицию, каждую стройку, изучали с точки зрения экономической целесообразности и возможных технологических, социальных, политических последствий. На 1992 год мы выделяли деньги в основном по принципу не «куда бы хотелось», а «куда нельзя не дать». В результате программа была резко сокращена (до 39 млрд рублей в ценах того года).

Новая налоговая система - рождение НДС

 

Урезанием расходов бюджета мы не ограничились, занимались и пополнением его доходов. В советское время в условиях жесткой системы контроля госпредприятий налоги платились в значительной мере автоматически. Но уже при правительстве В.С. Павлова с введением новых налогов при расширившейся самостоятельности предприятий обнаружились огромные трудности. Налоговые органы с большим трудом и потерями собирали введенный в 1991 году 5-процентный налог с продаж.

Поэтому было крайне важно разработать такую систему налогов, которая, с одной стороны, была бы простой и действовала почти автоматически, а с другой - обеспечивала бы поступление дополнительных доходов в бюджет с учетом высокой инфляции. Иными словами, нужно было центр тяжести переместить с налогов на доходы на налоги косвенные, размер которых растет с увеличением оборота и реализации продукции, в том числе за счет роста цен. Базовый советский налог на прибыль предприятий, помимо того, что ее достаточно легко спрятать, высчитывался и платился задним числом. Высокая инфляция обесценивала средства бюджета каждый день, а ежедневно взимать налог на прибыль было бы абсурдом. То же самое с налогом на имущество, стоимость которого не могла индексироваться каждый день в соответствии с инфляцией. С объективным запаздыванием в уплате налога на прибыль мы боролись через введение авансовых платежей. Но они уплачивались, исходя из прошлой налоговой базы.

В итоге мы собирали деньги, которые, во-первых, успевали за прошедшее время обесцениться, во-вторых, были исчислены с налоговой базы, которая не соответствовала уровню инфляции за прошлый период. Нужен был налог, который обеспечивал бы поступление доходов в соответствии с ростом цен, «автоматически» ловя любое их повышение. Им мог быть налог с продаж, но налоговые службы ранее абсолютно не справились с его сбором. В этой ситуации мы остановились на налоге на добавленную стоимость (НДС). Для России это было новое явление и смелое решение. Даже развитые западные экономики достаточно долго внедряли этот сложный налог. Не буду вдаваться в его нюансы, скажу только, что он работает по всей цепочке, им облагается каждый следующий этап производства, каждое изменение товара или его перемещение, которыми что-то добавляется к его стоимости.

Отдельной задачей было донести суть нового налога до президента. Он ее одобрил, и идея пошла в жизнь с 1992 года. Мы понимали, что установленная первоначально ставка НДС в 28% - тяжелая нагрузка на предприятия, но состояние государственных финансов не оставляло нам пространства для маневра. Правда, вначале налоговые органы не очень-то умели его собирать, но предприниматели и госпредприятия еще не умели от него уходить - от НДС уклониться труднее, чем от других налогов. Довольно скоро Верховный Совет начал борьбу с правительством за снижение им же узаконенной ставки НДС. Опять он действовал вроде бы из благих побуждений, но подрывал бюджетные доходы. Ситуация с ними заметно улучшилась, однако была далека от благополучной. Тем не менее, мы сочли возможным к концу 1992 года согласиться на снижение ставки до 20%, а по товарам детского ассортимента, лекарствам и некоторым продовольственным товарам - до 10%. Эти ставки действовали много лет и кардинально не поменялись до сих пор. НДС сыграл ключевую роль, обеспечивая более половины всех бюджетных поступлений, и остается поныне одним из ключевых налогов.

Гигантским шагом вперед с точки зрения рыночной экономики, одним из краеугольных камней новой экономической политики стал переход от административного регулирования экспорта и импорта к внешнеторговым пошлинам и тарифам. Мы резко сократили перечень товаров, экспорт которых административно ограничивался квотами и лицензиями, ввели специальные экспортные тарифы, в основном на экспорт сырья и топлива.

Хотя экспортные пошлины, конечно, - не совсем современный инструмент регулирования. Они снижают конкурентоспособность отечественных товаров на мировом рынке, приводя к неизбежному росту цены. Их применение свидетельствуют о слабости государства, которое не в состоянии изъять возможную сверхприбыль экспортеров через другие налоговые инструменты, а также о недоразвитости структуры экономики, наличии дисбалансов внутренних и мировых цен. Ведь Россия до сих пор использует пошлины на экспорт сырья (правда, преимущественно энергоресурсов) не только в фискальных интересах, но и для защиты внутреннего рынка, который из-за низкой конкуренции, высокой монополизации и дисбаланса цен без этого инструмента рискует столкнуться с дефицитом соответствующих ресурсов. Однако пока наша экономика не диверсифицируется и не перестанет иметь узко сырьевую экспортную направленность, более эффективного инструмента государственного регулирования, чем примененный нами еще 19 лет назад, видимо, не найти.

Свидетельством правильности выбранных нами непростых решений служит тот факт, что страна относительно безболезненно пережила тревожную зиму 1992 года, не свалилась в хаос, в голод и полную остановку хозяйства, не пошла по югославскому варианту. Были созданы основы рыночного хозяйства. Конечно, было бы верхом наивности или самоуверенности не признать, что на избранном пути были ошибки, недопустимые отступления и потери.

Одной из наших политических ошибок было то, что правительство не объявило публично, в каком катастрофическом положении находилась тогда страна, не объяснило, до какого уровня развала экономики довели ее своей нерешительной и одновременно авантюрной политикой прежние руководители, почему без радикальных мер уже не обойтись. Этому было несколько причин. Мы с глубоким уважением относились к М.С. Горбачеву, немало сделавшему для демократизации жизни в стране, хотя видели его ошибки и фатальное промедление с экономическими реформами. Придя в правительство и осознав трагизм ситуации, мы договорились между собой, что критиковать предыдущую власть - дурной тон. Кстати, и Ельцин, активно выступавший против Горбачева и жестко критиковавший его команду на этапе борьбы за власть, после ее обретения резко умерил свой критический пыл. И еще, даже работая по 16-18 часов в сутки без выходных, мы испытывали огромный дефицит времени из-за гигантского бремени свалившихся на нас проблем. Тут уж было не до публичных критических выступлений и дискуссий.

Первое российское правительство после обретения страной независимости журналисты окрестили «правительством камикадзе». Слишком трудные и непопулярные меры реализовывали мы для спасения страны от краха. Объективная тяжесть реформ ассоциируется у россиян с Гайдаром и его командой. Значительно реже о ней вспоминают, когда люди пользуются плодами заложенных тогда основ рыночного хозяйства – широким выбором товаров и услуг вместо тотального их дефицита, возможностью создания собственного бизнеса, реальным шансом при успешной работе иметь свой дом, машину и любые иные потребительские товары, возможностью поехать на отдых, работу или учебу за рубеж. И это замечательно. Это означает, что рыночная экономика дала в стране глубокие корни, если мало кто вспоминает ее отцов. В результате радикальных рыночных реформ экономика стала работать на человека, на потребителя. Именно он, а не чиновники из Госплана и ЦК КПСС, определяет, что хозяйство страны производит, импортирует и потребляет.

Нечаев Андрей Алексеевич, специально для Суда нет.

биографическая справка

президент банка «Российская финансовая корпорация», доктор экономических наук, профессор, академик РАЕН и Международной академии информатизации.

С ноября 1991 по февраль 1992 года - первый заместитель министра экономики и финансов РСФСР, с февраля 1992 по март 1993 года - министр экономики России