Возможность использования зарубежного опыта реформ государственной службы в условиях административной реформы в России

|08.10.09| Возможность использования зарубежного опыта реформ государственной службы в условиях административной реформы в России

Автор: Светлана Корнилова, к.с.н., доцент кафедры «Государственного и муниципального управления» ГОУ ВПО Оренбургского государственного института менеджмента

Аннотация

Статья посвящена проблемам использования современного опыта Японии, США, Великобритании, Австрии, Казахстана реформирования государственной службы в части подбора и отбора квалифицированных, опытных и мотивированных кадров государственных служащих в условиях реализации административной реформы в России. Анализ действующего российского законодательства регулирующего государственную гражданскую службу рассматривается через опыт зарубежных стран. Ключевые слова: глобализация, зарубежный опыт, национальные особенности, административная реформа, государственная служба, подбор, отбор, конкурс, внеконкурсная процедура, исключительная государственная служба, система заслуг, принцип пожизненного найма.
 
    Приоритетной тенденцией развития современной цивилизации, затрагивающей все государства, является глобализация, которая представляет собой «сложный и многомерный комплекс различных процессов, включающий интенсификацию межгосударственных экономических, политических, социальных, культурных связей, трансформацию мировой экономики и формирование глобальных рынков, широкое распространение западной системы либерально-демократических ценностей и одновременно их усиливающееся неприятие» [8].
    Российская Федерация, активно интегрируясь в мировую экономику и имея общие интересы с другими странами по многим проблемам государственного управления, нуждается в механизмах сотрудничества, «которые были бы достаточно прочными для утверждения всеобщих ценностей и в тоже время достаточно гибкими для содействия реализации людьми этих ценностей так, как они могут их применять на практике с учетом конкретных обстоятельств» [11].
    Однако глобализация не должна снижать роль национального государства, поэтому зарубежный опыт в нашей стране должен использоваться взвешено и осторожно, учитывая с одной стороны, объективно развивающиеся процессы глобализации и международной интеграции, а с другой – необходимость реализации национальных интересов Российской Федерации. По мнению академика Моисеева Н.Н., который предостерегал переоценку значения реализации идеи достижения универсальности цивилизации и обращал внимание на отсутствие единых подходов к решению этой проблемы, «в разных условиях в разные времена разные общества находили и будут находить свою меру компромисса между свободой и равенством, соответствующую конкретным жизненным реалиям. Какие-либо общие универсальные рецепты, годные для всех времен и народов, отсутствуют» [9].
     Соответственно, в этом случае речь может идти не о механическом копировании международного опыта, а о выработке «политической и правовой толерантности в международных отношениях» при учете традиционно сложившихся национальных особенностей [7].
     В распоряжении Президента Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. №83-рп был утвержден девиз председательства Российской Федерации в Комитете министров Совета Европы в мае – ноябре 2006 г. «К единой Европе – без разделительных линий» и соответствующие приоритеты, среди которых одним из основных – «внедрение эффективных методов управления».
     Одним из эффективных инструментов развития современных демократических государств, начиная с 80-х гг. XX века, стала административная реформа, методологической основой которой явилась концепция государства, ориентированная на потребителей, государства как некоего «сервисного центра», предоставляющего соответствующие услуги, определяющего исчерпывающие обязательства, дифференцированные по сферам и уровням государственного управления, обеспечивающего подготовку граждан с соответствующей квалификацией к разработке механизмов внутригосударственного и гражданского контроля и оценку качества выполнения государственных обязательств.
      Среди задач административной реформы в России, закрепленных распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года (ред. 28 марта 2008 г.) №1789-р «О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах» [10] названы: реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий (ГАС «Управление»); создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг [5].
       Проведение административной реформы неотъемлемо и от реформирования государственной службы – ключевого звена в системе государственного управления. Есть прямая зависимость между эффективностью деятельности конкретного чиновника и оптимизацией обеспечиваемых их функций ведомства. Именно государственные служащие во многом и определяют сам ход их реформы.
      Помимо формальных инструментов, регулирующих служебную деятельность, существуют и неформальные механизмы, влияющие на их эффективность, среди которых можно отметить:
  • активное общественное одобрение / неодобрение (когда какая-то форма поведения становится приемлемой или неприемлемой для общественного сознания);
  • репутационный контроль (когда репутация является существенным элементом социального капитала, который может быть успешно востребован после ухода из политики или с государственной службы);
  • наличие референтых групп (когда следуют примеру авторитетных личностей или группы личностей и /или соотносят свои действия с ожидаемой оценкой такой группы).
       Всё, что связано с властью в массовом сознании уже давно воспринимается с недоверием или со скрытым сопротивлением [4].
       В основе высокого недоверия россиян к власти лежит обострение нравственно-политической альтернативы, разделяющую большую часть граждан, причина крайне негативного отношения к власти … заключается в отсутствии в России подлинного гражданского общества, в силу чего широкие массы удалены от власти и не ощущают своего участия в его осуществлении [6].
       На основании результатов исследований, проведенных в начале 90-х гг., социологи пришли к выводу, что достаточно высокий и устойчивый процент отрицательных оценок государства объясняется не только совершенствованием его экономической стратегии, но и ее следствия – разрушение прежней системы социальной идентификации. В современной России недостаточно эффективны позитивные неформальные механизмы и слишком сильны негативные, в том числе и традиции, так как российское общество живет в ситуации кризиса этических норм и ценностей.
       Мониторинг «Народ и власть», осуществляемый Социологическим центром Российской академии государственной службы при Президенте РФ показал явное расхождение между преобладанием положительных оценок качеств Президента РФ и относительно скромным количеством положительных суждений о его влиянии на дела в государстве, что обусловлено рядом обстоятельств. В целом положительное отношение к Президенту как бы наталкивается на трудности жизни, которые испытывает население. Кроме этого, население с пониманием относится к тем трудностям, которые сегодня приходится преодолевать системе государственного управления. Отвечая на вопрос: «Что, на Ваш взгляд, может мешать Президенту и Правительству в наведении порядка в стране?», опрошенные указали на ряд застарелых болезней:
  • 49,1% - на коррупцию в органах власти;
  • 37,9% - на разворовывание государственной собственности и бюджетных денег;
  • 29,9% - на оторванность властей от населения и т.д. [2].
        Как раз административная реформа и должна формировать иную модель государственной службы, отзывчивой к нуждам граждан. Когда органы государственной власти и соответственно государственные служащие вынуждены не только пересматривать привычные, традиционные методы управления, но и постоянно повышать эффективность своей деятельности, ориентированную на результат.
        Так, например, государственные гражданские служащие Австрии пользуются уважением граждан своего общества с момента создания этой службы в 18 веке с «целью служения государству». Система государственной гражданской службы традиционно жестко регламентирована. Вновь принятые на службу проходят церемонию служебной клятвы, в которой они обязуются подчиняться своему руководству и не разглашать служебную информацию. Государственные гражданские служащие не могут являться членами ассоциаций и объединений или заниматься деятельностью, которая может рассматриваться в качестве несовместимой с их статусом или порочащей его.
        В международной практике назначение на должность, основанное на учете служебных заслуг, считается наилучшей и в отношении процесса подбора, и в отношении процесса отбора персонала, что подтвердило исследование, проведенное в 1998 году в 22 странах мира.
        В рамках этого исследования было выделено 8 главных элементов в организации подбора и отбора персонала на основе заслуг:
  • анализ должности, в результате которого в письменном виде составляются описание должностных обязанностей, а так же описание знаний и навыков, которыми должен обладать человек на данной должность (профиль подходящей кандидатуры);
  • реклама вакансий, содержащая краткую сводку описания должностных обязанностей и профиля подходящего кандидата, среди подходящих групп людей;
  • стандартная форма заявления / анкеты;
  • система назначения баллов на основе профиля, подходящего кандидата;
  • процедура шорт-листинга (отбора наиболее подходящих заявлений, что уменьшает количество поданных заявлений до числа, при котором становится возможным осуществить отбор сотрудника);
  • заключительная процедура отбора на основе профиля, включая собеседование с определенным кругом лиц;
  • процедура назначения на должность на основе системы начисления баллов;
  • уведомление всех кандидатов (и успешных, и тех, кто не прошел процедуру отбора) о результатах отбора.
        Однако в том же исследовании было отмечено, что ни в одном государстве нет системы назначения на основе заслуг для всех должностей. Типичными исключениями являются избранные должностные лица, политические назначения, практика позитивной дискриминации и внутренние назначения и переводы (в особенности на высшем уровне). Объективный, прозрачный и недискриминационный процесс подбора и отбора квалифицированных, опытных и мотивированных кадров – это краеугольный камень в достижении внутренней эффективности гражданской службы и упрочения чувства доверия общественности к органам государственного управления [3].
        Подбор – это процесс анализа должности и привлечении и идентифицирования необходимого количества кандидатов, подходящих на эту должность [3].
        Отбор – процесс выбора наиболее подходящего на должность кандидата из общего числа подобранных кандидатов с помощью разнообразных способов проверки их знаний, навыков, способностей и уровня мотивации [3].
        Рассмотрим, каким образом осуществляется отбор и подбор кадров государственных служащих в разных странах. Кодекс гражданской службы Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, принятый в 1996 г., представляет собой краткое изложение функций и обязанностей служащих гражданской службы. Уполномоченные по вопросам гражданской службы вносят свой вклад в развитие эффективной и беспристрастной гражданской службы, а также в поддержку ее основных моральных ценностей посредством обеспечения назначений, основанных на заслугах назначаемых лиц, и рассмотрения в соответствии с Кодексом гражданской службы возражений против обвинений в нарушении Кодекса.
        Это совершенно новая поведенческая концепция, которая основывается на 6 основных видах профессиональных навыков:
  • постановка целей и выбор направления;
  • личный пример;
  • стратегическое мышление;
  • умение использовать наилучшие навыки подчиненных;
  • обучение и совершенствование;
  • ориентация на оказание услуг.
       В Великобритании привлечение кадров на гражданскую службу характеризуются определенной степенью открытости, это означает, что критерии отбора новых кадров основывается на имеющемся у кандидатов опыте управленческой работы и открытости конкурса на замещение вакантных должностей лицами, не находящимися на государственной службе. Считается, что лица, занимающие должности исполнительного руководства, которые обладают руководящими навыками и опытом работы вне государственной службы, способны привнести изменения в менталитете госслужащих. Это фундамент гражданской службы как высоко профессионального, политически беспристрастного механизма, обладающего высокими стандартами добросовестности и избегающего любых форм несправедливой дискриминации посредством следующих элементов:
  •  найм на работу наиболее подходящего кандидата;
  •  совершение всех назначений таким способом, при котором невозможно заподозрить чье-либо покровительство (например, покровительство друзей, родственников или деловых партнеров);
  • обеспечение принципа политической беспристрастности самим способом осуществления процедуры подбора персонала.
     Набор на службу в этой стране входит в компетенцию Комиссии по делам гражданской службы на основе письменного экзамена общего типа, как главного условия поступления на гражданскую службу. Экзамен основан на программах ведущих университетов – Оксфорда и Кембриджа, что на практике ведет к тому, что именно эти университеты поставляют большую часть кандидатов на руководящие посты. Экзамен включает три ступени: письменные доклады по общим предметам, тесты и интервью.
     Принципы, заложенные в основание гражданской государственной службы в Великобритании, а именно: неподкупность, беспристрастность, объективность, отбор и продвижение на основе деловых качеств, подотчетность парламенту остаются незыблемыми более столетия Правительство постоянно стремится к их совершенствованию.
     В США гражданская служба в соответствии с законом о реформе гражданской службы принятым Конгрессом в 1978 году подразделяется на конкурсную и исключительную. Более 90% всех государственных служащих проходят через конкурсную систему путем отбора на конкурсных экзаменах. Название «исключительная» отражает положение, по которому должности этой категории исключены из-под действия закона о гражданской службе. В число «исключительных» входят служащие Агентства Национальной Безопасности, ЦРУ, ФБР, Госдепартамента, представительств США в международных организациях. В США существует и внеконкурсное занятие должностей для стажеров и учеников после успешного прохождения стажировки. Вне конкурса замещаются должности временного характера – на срок до 120 дней. Исключения могут быть сделаны для служащих, потерявших прежнюю должность из-за сокращения штатов и переведенных в другие учреждения.
     Для американской гражданской службы характерна так же патронажная система и система добычи, то есть назначение на высшие административные должности за политические заслуги и периодическая сменяемость высших чиновников в зависимости от времени нахождения в Белом доме представителя партии, сторонниками которого они являются. Сегодня только 5% важных должностей заполняются «патронажными» методами, это – послы, консулы, главы исполнительских ведомств и агентств. Эффективность государственного регулирования экономики в Японии объясняется высочайшим профессионализмом и сознательностью государственных служащих. В сравнении с другими развитыми странами в Японии значительно меньше государственных служащих. Они составляют лишь 8,1% к общему числу работающих (в США этот показатель составляет 15,5%, во Франции – 22.6%).
      Стремительное вхождение Японии в состав высокоразвитых стран мира, так называемое «японское чудо», основано на пяти японских системах, базирующихся на традициях и философии народа. Структуру этих систем составляют:
  • система пожизненного найма;
  • система кадровой ротации;
  • система репутаций;
  • система подготовки на рабочем месте;
  • система оплаты труда.
       Поступление на государственную службу Японии производится на основе конкурсных экзаменов. Японская Конституция закрепила принцип равного доступа граждан к государственной службе. Закон о государственной службе, принятый в 1947 году, уточняет, что лица зачисляются на государственную службу в соответствии с личными заслугами кандидата, его профессиональной подготовкой и деловыми качествами, выявить которые призваны конкурсные экзамены. Вступительный конкурс достигает до 100 человек на одно место. Цель вступительного экзамена – проверить, сможет ли человек затем выполнять функции госслужащего. Система приемных экзаменов на государственную службу, введенная в конце 19 века, действует без существенных изменений до настоящего времени. Право сдавать экзамены имеют только японские подданные. Экзамены могут быть письменными или устными. Допускается поведение экзамена по физической подготовке, а так же оценка специальных навыков. Конкурсные экзамены организуются по принципу «открытых дверей»: время и место их проведения объявляются в средствах массовой информации. Содержание конкурсных экзаменов идентично для большинства государственных учреждений. Организация экзаменов возложена на Совет по делам персонала. Проводят их специальный экзаменационный отдел и четыре главных экзаменатора.
        Впервые поступающие на государственную службу сдают экзамены тремя отдельными группами:
  1. окончившие высшие учебные заведения;
  2. имеющие неполное высшее образование;
  3. окончившие средние учебные заведения.
         Кроме экзамена способом назначения на государственную службу является отбор кадров, при котором проводится собеседование, анкетирование, тестирование. Для того чтобы поступить на государственную службу соответствующего уровня через вступительный экзамен (конкурс) или систему отбора требуется:  
         а) диплом о высшем образовании;
         б) лицензия образовательного учреждения о том, что этот человек действительно его закончил и имеет право поступить на государственную службу;
         в) пройти конкурс.
         Одной из характерных особенностей приема на государственную службу Японии является распространение классической системы пожизненного найма государственных служащих, когда на государственной службе работают до предельного возраста. Интересен опыт конкурных экзаменов государственных гражданских служащих в Южной Корее, где практикуются весьма сложные конкурсные экзамены по 12 предметам, среди которых профилирующими являются экономика, деловой менеджмент и государственная администрация.
         В результате реформы государственной службы конкурсная система отбора кадров действует в Казахстане. Здесь создано специальное агентство по делам государственной службы, подчиненное Президенту страны. Согласно законодательству Казахстана о государственной службе, предполагается формировать на конкурсной основе свыше 90 % государственных служащих [1].
         Иностранный опыт становления и развития системы государственной службы позволяет понять основные тенденции реформирования важнейшего института государственного управления; сравнить различные модели организации государственной службы; помогает увидеть как недостатки, так и перспективы развития и ориентироваться на эффективные формы и методы. При этом речь идет о важнейшей закономерности социодинамики цивилизованных стран, которая состоит в том, что уровень экономического и социально-политического развития любого государства прямо зависит от качества управленческих кадров, которые являются движущей силой общественного прогресса. И эта закономерность все более усиливается. Впоследствии, она может перерасти в устойчивый закон цивилизованного социального развития.
         Безусловно, Россия не осталась в стороне от общих мировых тенденций реформирования государственной службы. Постаралась учесть весь огромный положительный опыт в процессе формирования собственного института государственной службы с учетом исторических традиций и особенностей государственного управления. В данной статье мы рассматриваем только аспекты подбора и отбора кадров на государственную службу. Нам важно как российское законодательство использует существующую международную практику в этих вопросах.
          Трудовой кодекс Российской Федерации (статьи 16, 18) избрание по конкурсу рассматривает как один из способов возникновения трудовых отношений. Замещение соответствующей должности по конкурсу осуществляется в том случае, если законом или иным нормативно правовым актом, либо локальным актом организации определены перечень должностей, подлежащих замещению по конкурсу и порядок конкурсного избрания на эти должности.
          Эту позицию закрепила Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации», утвержденная Указом Президента от 19 ноября 2002 года, в которой в качестве одного из основных мероприятий было определено создание эффективного механизма подбора кадров для государственной службы. Применение современных кадровых технологий при поступлении на государственную гражданскую службы РФ и ее прохождение, а также содействие должностному росту государственных гражданских служащих на конкурсной основе является одним из приоритетных направлений формирования кадрового состава гражданской службы.
           С принятием Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» критерии отбора специалистов для прохождения государственной гражданской службы изменились. Законом установлено, что поступление гражданина на гражданскую службу или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса. По итогам конкурсных процедур оценивается профессиональный уровень претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствие установленным квалификационным требованиям.
           Положение о конкурсе, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 года № 112, предусматривает, что оценка кандидатов осуществляется на основании:
           - представленных документов об образовании, прохождении гражданской или иной государственной службы, осуществлении другой трудовой деятельности;
           - конкурсных процедур с использованием методов оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов, включая индивидуальное собеседование. Анкетирование, проведение групповых дискуссий, написание реферата или тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по вакантной должности гражданской службы, на замещение которой претендуют кандидаты.
           Введена новая конкурсная процедура – тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по вакантной должности. Следует заметить, что широкое применение тестов, выполняющих роль профессионального экзамена действительно целесообразна, так как затраты на их проведение не так велики, а сами тесты достаточно универсальны.
           Гражданский служащий, изъявивший желание участвовать в конкурсе, направляет заявление на имя представителя нанимателя. Кадровая служба государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, обеспечивает ему получение документов, необходимых для участия в конкурсе.
           Таким образом, действующим законодательством закреплено общее правило, согласно которому замещение любых должностей гражданской службы осуществляется на конкурсной основе. Фактически данная норма устанавливает исчерпывающий перечень исключений из этого правила, который не может быть расширен даже федеральным законом. При этом выделяется два случая: первый, когда конкурс на замещение должности гражданской службы не может проводиться (часть 2 статьи 22), второй, когда может не проводиться (части 3 и 4 статьи 22).
            Конкурс не может проводиться при назначении на должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)», если эти должности замещаются на определенный срок полномочий. Кроме того, конкурс не проводится при замещении должностей категории «руководители», назначение на которые и освобождение от которых осуществляется Президентом Российской Федерации или правительством Российской Федерации.
            Конкурс на замещение должностей гражданской службы также не проводится при заключении срочного служебного контракта. По общему правилу срочный служебный контракт заключается на срок от одного года до пяти лет в случаях, когда отношения, связанные с гражданской службой, не могут быть установлены на определенный срок. Перечень таких случаев определен частью 4 статьи 25 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79 – ФЗ
            Таким образом, так называемые технологии отбора, позволяющие обеспечивать количественные и качественные характеристики кадрового состава государственной службы, не только предусмотрены в отечественном законодательстве и активно используются на практике. Однако в России государственная служба по-прежнему остается консервативным институтом, которому присущи формы и методы работы с персоналом в исторически иных условиях, и это накладывает свой отпечаток на всю систему в целом.

Литература
1. Аскаров А. Новые кадры для новой модели развития. // Независимая газета. – 2000. - № 8
2. Бойков В.Э. Тенденции развития общественного сознания // Социология власти. - №3. – 2000. – С. 9-11
3. Бэйрсто П. Принципы подбора и отбора персонала // Реформа государственной гражданской службы // под. ред. К. Плоккера и М. Николаева. М.: ЛЕНАНД, 2006. – С. 256
4. Здравомыслов А.Г. Власть и общество // Социологический журнал. 1994. №2. С.8
5. Киреева Е.Ю. Правовой статус муниципальных служащих в Российской Федерации: Монография. – М.: Изд-во РАГС, 2008. – с. 184
6. Козырева П.М. Толерантность и динамика социального самочувствия в современном российском обществе
7. Лисицын-Светланов А.Г. Развитие российского и международного права в аспекте его влияния на обеспечение национальных интересов Российской Федерации // Правовое обеспечение национальных интересов. – М.: 2005. - С. 126
8. Лукьянова Е.Г. Глобализация и правовая система России (основные направления развития). М.: Норма. 2006. С.5
9. Реформа государственной гражданской службы. Под. ред. К. Плоккера и М. Николаева. М.: ЛЕНАНД, 2006. – С. 372
10. Собрание законодательства РФ. 2005. №46. Ст. 4720
11. Сохранились ли у нас всеобщие ценности? // Международное публичное и частное право. 2004. №1. С. 4-7
12. О государственной гражданской службе РФ - Федеральный закон № 79 от 27 июля 2004 г. – Российская газета от 3 августа 2004
13. О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)» -Указ Президента № 1336 от 19 ноября 2002 года» // СПС Консультант плюс.
14. О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации - Указ Президента № 112 от 1 февраля 2005 года// СПС Консультант плюс.