Бюрократия и коррупция

Владимир Берман. Специально для Суда нет
 
    Проблемой, угрожающей развитию любого современного общества является коррупция. Коррупция существует постольку, поскольку должностное лицо может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами путем принятия или непринятия тех или иных решений. В число таких ресурсов могут входить бюджетные средства, государственная или муниципальная собственность, государственные заказы или льготы и т.п.
    Собирая налоги, штрафы или иные предусмотренные законом платежи, должностное лицо распоряжается не принадлежащими ему ресурсами: если штраф (сбор) законен, то его собственник — государственная казна, если не законен — то это собственность того лица, которого пытается обобрать должностное лицо.
    Должностное лицо обязано принимать решения, исходя из целей, установленных нормами права. Однако должностные лица нередко преследуют те или иные собственные цели. Коррупция сопутствует в той или иной мере бюрократии практически в любой стране.
    «Стимулы к коррупции существуют потому, что государственные чиновники облечены властью — распределять редкие выгоды и навязывать тяжелое бремя». (Rose-Ackerman, Susan (1999) Corruption and Government: Causes, Consequences, and Reform. Cambridge: Cambridge University Press, p. 39).
    Экономической базой коррупции является возможность для бюрократии распоряжаться «чужой» собственностью. Сущность коррупции в том, что часть бюрократии распоряжается собственностью, которая ей не принадлежит, или обладает властью для оказания воздействия на распоряжение этой собственностью. Тот, кто имеет возможность распорядиться собственностью, которая ему не принадлежит, имеет возможность получать с этого доход. Этот доход и является коррупционным доходом (доходом коррупционера). Такая возможность приводит к использованию этой собственности бюрократией для своих целей незаконно или в обход закона.
    Коррупционный доход перераспределяется между должностными лицами в связи с их функциями и местом в бюрократической структуре. Часть коррупционного дохода поступает носителям функций контроля или руководства, в том числе и политического руководства.
    Так или иначе, в той или иной форме, при любой модели государственного устройства, при любом уровне морали у части бюрократии образуется коррупционный доход. Этот коррупционный доход формируется за счет поборов и взяток непосредственно с населения или в процессе компенсации издержек предпринимателей на поборы и взятки неизбежно переносимые ими на цены товаров и услуг.
    Экономическое бремя коррупции не исчерпывается дополнительными издержками для основных экономических субъектов. Издержки эти переносятся на цены товаров и услуг для всего населения. Таким образом, коррупционный доход бюрократии взимается со всего населения. Коррупционный доход бюрократии представляет собой статусную экономическую ренту, извлекаемую бюрократией со всех не наделенных государственной властью субъектов экономики. Здесь под рентой понимается «уровень прибыли, превышающий конкурентный». (Brealey, Richard A., and Stewart C. Myers (2000) Principles of Corporate Finance, 6-th ed. New York: McGraw-Hill). При высоких уровнях изъятий ресурсов экономики в пользу бюрократии возникает модель экономики, ориентированной на извлечение экономической ренты.
    На современном этапе альтернативой развитию системы капиталистической экономики оказалась система, ориентированная на извлечение экономической ренты. Рентоориентированная экономическая система нацелена на обогащение правящей бюрократией и тесно связанной с ней олигархии. Извлечение статусной ренты достигается путем перераспределения имеющихся ресурсов через государственный бюджет, государственным регулированием экономики и административным давлением на население страны. Извлечение максимально возможной экономической ренты кардинальным образом отличается от максимизации прибыли на конкурентном рынке. Рентоориентированная экономическая система подавляет конкуренцию и ведет к монополизации хозяйственной деятельности.
    Коррупционные отношения стимулируют бюрократию способствовать монополизации экономики, так как с монопольной прибыли можно получать в виде взяток наибольшие рентные платежи. Кроме того, коррупционные отношения между чиновниками и предпринимателями создают дополнительные риски для бизнеса. В частности, коррупционные отношения вытесняют из экономики предпринимателей, не склонных вступать в сговор с коррумпированной бюрократией.
    Коррупционеры, имея крупные нелегальные доходы, легко расстаются с деньгами. Для них легче и безопаснее делать огромные траты на престижное потребление, чем легализовать эти деньги для последующего инвестирования. Тем самым в экономике значительно искажается направление денежных потоков: уменьшаются инвестиции и растут расходы на потребление бюрократии и непосредственно связанных с ней групп населения.
    Все это при значительных масштабах коррупции является существенной составляющей роста инфляции. Экономический прогресс и развитие демократии невозможны в условиях тотальной коррупции, которая разъедает весь социальный организм. Раздутый чиновничий аппарат подавляет инициативу, отсекает от легального предпринимательства огромную часть самодеятельного населения. Поборы и взятки на всех уровнях власти, корыстное перераспределение бюджетных средств — приводят к изъятию огромных сумм из легального оборота. В результате угнетаются производительные силы, и консервируется бедность миллионов граждан.
    В ряде развивающихся и посткоммунистических стран стратегия извлечения экономической ренты предусматривала максимальное замедление реформирования экономики, блокирование модернизации общественных отношений и продление переходного периода наиболее благоприятного для извлечения ренты. В основе консервации переходной модели лежит заинтересованность правящей бюрократии в ее сохранении. Переходная модель позволяет этой бюрократии и связанной с ней олигархии сохранить свою власть, свои привилегии и сверхдоходы. Мощное сопротивление этого социального слоя дальнейшему реформированию и порождает ситуацию консервации переходной модели.
    Когда заходит речь о коррупции, то неизбежно обсуждаются пути борьбы с коррупцией. Каким образом обычно пытаются бороться с коррупцией? Прежде всего, коррупция рассматривается как некая криминальная деятельность. С ней предлагается бороться силовыми методами: выявлением коррупционеров, судами или даже путем внесудебной расправы. В любой стране с проявлениями коррупции, так или иначе, борются подобными методами. Однако еще нигде коррупцию такими методами не только не победили, но даже существенно не уменьшили.
    Есть другой подход, когда утверждается, что чиновник коррумпирован потому, что он получает маленькую зарплату. Вот яко бы, если ему заплатить зарплату больше, то он взяток брать не будет. В этом подходе есть некоторая доля истины. Если служащему платить такую зарплату, которая меньше зарплаты за сравнимую по квалификации и интенсивности работу в других отраслях экономики, то служащий, скорее всего, будет работать в административном аппарате только ради взяток. На нижнем уровне бюрократической лестницы – это довольно распространенное явление. Однако эмпирические исследования показали, что более обеспеченные государственные чиновники требуют и больше взяток, чем более бедные чиновники.
    Бюрократы берут взятки не потому, что они бедные, а потому что они наделены властью. Есть страны, где взятки берутся повсеместно и грубо. Есть страны, где взятки берутся от случая к случаю или в сравнительно небольших размерах. В этом смысле сама бюрократия разных стран и регионов различается.
    Андерс Осланд писал (Осланд, Андерс. Шоковая терапия в Восточной Европе и России: Пер. с англ. – М.: Республика, 1994, с. 55): важным доводом в пользу наиболее быстрого проведения реформ в процессе посткоммунистической экономической трансформации служит тот факт, что в этот период коррупция становится чрезмерной. «Единственная мера, которая может быть принята, - это широкомасштабное сокращение государственного регулирования. Даже те регулирующие нормы, которые могут отстаиваться многими в условиях Запада, становятся совершенно неэффективными, так как коррумпированная бюрократия скорее стремится к максимизации своих взяток, чем заботится об интересах общества в целом».
    Есть некоторый набор функций, который в развитой стране с устоявшейся политической системой и традицией государственной службы можно поручить чиновнику. Этот набор функций в условиях развитых стран чиновники обычно неплохо выполняют. Однако если чиновник оказался в революционной ситуации, если он работал для другой модели, имеет другие убеждения, или вообще дезориентирован и не имеет никаких убеждений, то и эти функции чиновнику не могут быть поручены. В этом случае чиновник даже те ограниченные действия, которые в развитых странах неплохо выполняются, выполнять уже не может. Оказывается, что в стране с переходной экономикой осмысленно управлять могут только должностные лица на самом высшем уровне, при Правительстве, там, где действительно работают люди, которые, по крайней мере, понимают, что и зачем они делают.
    Еще очень многое зависит от того, чей это госаппарат. Кто, под какую задачу его брал, насколько он соответствует именно этой задаче. Часто оказывается в развивающейся стране, либо в стране с переходной экономикой, что этот аппарат совершенно не соответствует задачам. В развивающихся странах он, как правило, малообразован, некультурен и беден. В странах с переходной экономикой он, как правило, унаследован от другой политической и экономической модели. В этом смысле и по своему фактическому образовательному уровню, и по своим устремлениям он мало приспособлен для исполнения возлагаемых на него функций.
    «Государственное вмешательство и взяточничество, вероятнее всего, питают и усиливают друг друга. В традиционно коррумпированных государствах старая элита пытается убедить общество в необходимости государственного вмешательства, чтобы поддерживать приток взяток». (Андерс Ослунд. Строительство капитализма: Рыночная трансформация стран бывшего советского блока. – М.: Логос, 2003, с. 510).
    «Приватизация может снизить коррупцию, выведя некоторые активы из под контроля государства и преобразовав произвольные государственные решения в частные, продиктованные рынком». (Rose-Ackerman, Susan (1999) Corruption and Government: Causes, Consequences, and Reform. Cambridge: Cambridge University Press, p. 35). Даже с учетом того, что в процессе приватизации возникают дополнительные возможности для коррупции, они существуют лишь временно, пока происходит сам процесс передачи государственной и муниципальной собственности в частные руки.
    Общий вывод заключается в следующем. Возможности для распространения коррупции должны сокращаться по мере уменьшения государственного вмешательства в экономику. Единственным надежным средством борьбы с коррупцией является дерегулирование экономической деятельности со стороны государства.
    С этой целью необходимо: максимально сократить и по возможности устранить лицензирование и иного рода разрешительные режимы для предпринимательской деятельности; максимально упростить и добиться прозрачности и доступности для понимания налоговую систему; законодательно запретить вмешательство государственных и муниципальных структур в деятельность частных предприятий, обеспечив тем самым реальную свободу предпринимательства и свободу торговли; минимизировать, а затем и ликвидировать нерыночные сектора экономики; приватизировать все государственные и муниципальные коммерческие предприятия; обеспечить правовое регулирование экономических отношений в обществе только на основе ясно и однозначно изложенных норм закона, принимаемого исключительно парламентом, и не допускающего принятия подзаконных актов и любого другого толкования норм закона чиновниками. В основе эффективной борьбы с коррупцией – радикальное сокращение государственных функций и соответствующее этому сокращению функций сокращение численности бюрократии.