Политические аспекты формирования эффективных судов в Восточной Европе

 

Аннотация
Судебная система в России, хотя и является нормативно равнозначной двум другим ветвям власти – исполнительной и законодательной, очевидно, проигрывает им в привлечении внимания со стороны общественности. Ту же тенденцию можно обнаружить в современной политической науке. Открыв научные или экспертные журналы, вы без труда обнаружите подробные описания деятельности исполнительной и законодательной властей, способы формирования парламента и правительства, формальные и неформальные правила их взаимодействия, баланс сил, влияние на государственную политику и принятие политических решений. В то же время судебная система, особенности её функционирования и влияния на общественное развитие не выходят за рамки описания и публицистики.
В условиях, по крайней мере, формального становления правового государства, значение судебной системы в жизни граждан существенно возрастает. Суды все в большей степени становятся институтом разрешения противоречий между гражданами, компаниями и государством. Сбои в их работе приводят к снижению эффективности функционирования всего государственного аппарата.
России предстоит, по крайней мере, еще один раунд судебной реформы, который должен окончательно покончить с «советским наследием» подчиненности судов государству и сформировать независимый и эффективный суд.
Построение нового «демократического» институционального дизайна наталкивалось в посткоммунистических государствах на существенные ограничения со стороны неформальных институтов и структурных условий, унаследованных от коммунистических режимов. Режимы в коммунистических странах оказывали на судебную систему даже большее влияние, чем авторитарные режимы в Португалии, Испании или Чили, где были изначально укоренены принципы западного права в сочетании с низкой политизацией государственного аппарата. В Восточной Европе судебный аппарат был частью не просто государственной структуры, но и политической машины, нацеленной на удержание власти в руках правящих элит.
Несмотря на длительный путь, который прошла России со времен падения авторитарного советского режима и распада Советского Союза, по уровню эффективности судопроизводства нам не удалось продвинуться сколь-нибудь значительно, а по степени независимости судебных органов за последние восемь лет мы стремительно приближаемся к ситуации двадцатипятилетней давности. В этой связи, было бы полезно посмотреть, какие основные шаги предпринимали другие посткоммунистические страны, какие успешные рецепты они могут предложить и от каких ошибок уберечь.
Реформирование судебной системы в посткоммунистических странах, по сути, является созданием новой судебной системы – с одной стороны, независимой от других ветвей власти, а с другой стороны, эффективной, то есть такой судебной системы, которая характеризовалась бы высокой скоростью принятия решений, доступностью, справедливостью и честностью. На первом этапе демократизации и создания рыночной экономики инициаторы реформ сосредоточились, прежде всего, на первом направлении. Проблема, однако, заключается в том, что без развития второго аспекта суды не рассматриваются обществом как эффективный механизм разрешения споров.
Независимость судов понимается многими исключительно как отсутствие условий для принятия несправедливых судебных решений под давлением со стороны заинтересованных сторон. Речь идет о недопущении коррумпированности сотрудников судебной системы. Государство же, в этом случае, выступает как субъект, обеспечивающий эту независимость. В то же время, необходимо учитывать, что в мировой практике главенствует иное определение «независимости суда» - как отсутствие возможностей для оказания давления на вынесение судебных решений со стороны, во-первых, других ветвей власти (то есть самого государства), а во-вторых, вышестоящего судебного руководства и государственного обвинения. В этом случае становится очевидным, что судебная реформа, направленная на обеспечение независимости судей, включает в себя внутреннее противоречие: элиты, являющиеся источником изменений, абсолютно не заинтересованы в формировании независимого судопроизводства. Ведь «независимость» предполагает отказ правительства и парламента от существовавших в рамках авторитарного режима возможностей влияния на судебную власть, что значительно ограничивает свободу действий правительственных чиновников и руководства парламента.
Реформа судебной системы не может ограничиваться исключительно обеспечением её независимости. Сама по себе независимость судей не ведет к эффективности судов, а даже наоборот. Не менее важным является построение такой судебной системы, которая работала бы эффективно, то есть быстро, недорого, вынося при этом законные и справедливые решения. Согласно мнению экспертов Всемирного банка, полноценная судебная реформа никогда не стояла в списке первоочередных мер демократических правительств. Реформаторы концентрировались на закреплении идеи независимости судебной системы в конституции, создавали общеправовые рамки функционирования судов, но при этом «более детальные процедурные и организационные изменения, которые могли бы заставить суды работать «лучше», сделать их более эффективными и доступными, обычно не становились частью усилий по проведению начальных судебных реформ».
Сосредоточившись на обеспечении независимости судов от органов государственной власти, реформаторы упустили проблему забюрократизированности процесса и процветания коррупции в судебных органах. В связи с этим, в ряде стран стартовала вторая волна судебных реформ.
Не менее важным элементом реформы является формирование системы оценки работы судебной системы в целом, и каждого конкретного суда, которая должна производиться как «изнутри», так и со стороны внешних аудиторов.
Судебная реформа в государствах Восточной Европы не должна рассматриваться исключительно как продукт деятельности «либералов» и «демократов». Важной задачей демократической оппозиции является создание таких условий, при которых авторитарные власти могут засомневаться в перспективах сохранения власти. В этом случае они способны обеспечить независимость судей, чтобы не пасть очередными жертвами выстроенного самими же механизма политизации судебных решений, их зависимости от пожеланий правящей партии.
Для российской демократической оппозиции нет другого выхода, кроме как бороться за власть в существующих условиях. Сами эти условия будут меняться только тогда, когда оппозиция сможет проявить себя как значимая политическая сила.
Независимость суда при его политизации и коррумпированности лишь усугубляет существующие проблемы, так как не дает возможности государству (при каком угодно политическом режиме) противостоять внеправовым судебным решениям (обусловленным, например, коррупцией). В этой связи, государственные органы должны выработать действенный правовой механизм ведения следственных действий в отношении судей.
Авторитарная власть может выстроить независимый суд, но вряд ли способна сделать его судом, востребованным большинством граждан – ведь этому противоречит сама природа авторитарной власти. Главным ресурсам может стать политическая воля со стороны руководства государства, которая должна выразиться не только в декларациях о приверженности западным ценностям, но и действиях по замене судей, прокуроров и, возможно, адвокатов, замешанных в принятии несправедливых и незаконных решений в авторитарных условиях, на новых судей, получивших содержательно иное образование и не связанных с прошлыми и действующими элитами.
Судебный процесс в России должен стать более «дружелюбным» по отношению к гражданам страны. Увеличение численности судей, улучшение технической базы судов, внедрение интернет-технологий, создание новой системы администрирования – все это является неотъемлемой частью судебной реформы, направленной на повышение эффективности судебных органов. Однако только их может оказаться недостаточно без целенаправленных и подчас довольно жестких политических мер, которые должны принять действующие власти. Проблема заключается в том, что до сих пор ни внутренний политический процесс, ни международные приоритеты российского руководства не создают стимулов, которые побудили бы лидеров государства всерьез приняться за такое полномасштабное реформирование. Читать статью целиком >>
Андрей Стародубцев, Мировой опыт борьбы с коррупцией. Можно ли его использовать в России? (коллектив авторов)