Зарубежный опыт формирования эффективной мотивации у бюрократии

Кирилл Родионов

Зарубежный опыт формирования эффективной мотивации у бюрократии

Бюрократический аппарат – неотъемлемый институт современного общества. В то же время ни один институт не подвергается такой яростной критике, как бюрократия. Большинство отечественных предпринимателей уверено, что невозможно начать своё дело, не взяв «в долю» чиновника.

Примеров волокиты и поборов со стороны российских чиновников можно привести множество. Председатель НП «Бизнес-солидарность» Я.Яковлева, говоря о отношении бюрократов к бизнесменам, наглости и коррумпированности чиновников, заключает: «Так не может долго продолжаться. Слишком неуправляема стала масса чиновников. Слишком сильно они нас ненавидят, пытаясь обобрать любым способом. Они ничего не создают, они только рушат. Конвейер арестов, постоянный передел собственности — не отдельные события. Это прорывающиеся наружу сигналы о массовой коррупции, которая все глубже затягивает страну в неуправляемое пике. Ужесточением наказания не создашь противовеса этой армии. Нужны решительные действия, реформы, нужен возврат здравого смысла, нужна обратная связь от власти и ее реакция на события. Реакция не в виде комментариев, а в виде действия1».

О необходимости реформирования государственной службы в России говорят уже достаточно давно; пишутся программы и концепции модернизации госаппарата, принимается поправки в законы, однако эффективности в работе бюрократии от этого не прибавляется. Россия должна извлечь уроки из неудачных попыток преобразований госаппарата в последние 15 лет. Условием успешной модернизации страны является комплексная реформа госслужбы, в результате которой бюрократический аппарат будет поставлен под контроль общества. Для этого необходимо не только изучить западный опыт, но и понять, каким образом его лучше применить в России.

Теоретические подходы к проблеме бюрократии

Основы современной теории бюрократии были заложены в работах Вудро Вильсона и Макса Вебера. В 1887 г. Вудро Вильсон опубликовал статью «Изучение администрирования», в которой изложил свои взгляды на проблему государственного управления2. В.Вильсон полагал, что задачей государственной администрации является эффективное проведение в жизнь решений, принятых политическими лидерами. По мнению В.Вильсона, бюрократическому аппарату должны быть свойственны следующие черты3:

* Наличие единого управляющего центра в любой системе правления как необходимая предпосылка ее эффективности;
* Организационная иерархия, как условие финансовой устойчивости;
* Отделение управление от политики;
* Профессионализм служащих.

Выдающийся немецкий социолог Макс Вебер в начале XX столетия провел систематизированный анализ государственной бюрократии. М.Вебер считал, что бюрократическая организация является наиболее рациональным институтом для решения задач управления в современном обществе; он утверждал, что работа административного аппарата должна осуществляться в соответствии с определенными принципами4:

* Должностные полномочия служащих должны быть закреплены в официальных нормативных документах;
* Должностные лица действуют в условиях жесткой иерархии, в рамках которой чиновники, стоящие на более высокой ступени, осуществляют надзор над нижестоящими;
* Управление государственным учреждением основывается на письменных документах, поэтому в любой организации должен существовать штат клерков и секретарей;
* Управление бюрократической структурой предполагает основательную специализированную подготовку кадров.

Перечисленные выше принципы в конечном счете определяют статус должностного лица как внутри, так и вне организации5.

* Работа в бюрократической организации является для гражданского служащего основной профессией;
* Гражданский служащий назначается на работу вышестоящей организацией на основе профессиональной квалификации;
* Пост чиновника закреплен за ним пожизненно.
* Государственный служащий получает регулярную денежную компенсацию в виде обычно фиксированного жалованья и пенсионное пособие по выходу на пенсию;
* Чиновник ориентирован на карьеру в иерархической пирамиде государственной службы.

Взгляды Вудро Вильсона и Макса Вебера на принципы организации бюрократического аппарата достаточно близки. Концепция рациональной бюрократии стала классической, в течение нескольких десятилетий она занимала доминирующее положение в науке о государственном управлении. Господство веберовской теоретической конструкции было обусловлено несколькими факторами6:

1. Для потребностей индустриального общества была необходима строго иерархизированная и максимально стандартизированная система управления;
2. В первой половине XX века общемировой тенденцией было усиление роли государства в экономике, для чего была нужна эффективная исполнительная бюрократия;
3. Для того времени был характерен функциональный подход к человеку как к орудию для выполнения неких общих задач, как к элементу политической, экономической или военной «машины».

Несмотря на то, что в эпоху государственного интервенционизма идеи Макса Вебера большинству экспертов и политиков казались незыблемыми, некоторые специалисты уже тогда говорили о негативном потенциале усиления влияния бюрократии на жизнь общества. Так, знаменитый австрийский экономист Людвиг фон Мизес указывал на то, что «бюрократическая система по сути своей является антилиберальной, недемократичной…она проникнута фанатичной враждебностью к свободному предпринимательству и частной собственности; она парализует бизнес и снижает производительность труда7». Классик американской социологии Роберт Мертон говорил о множестве конфликтов, возникающих в отношениях между чиновниками и их клиентурой8. Известнейший психолог Эрих Фромм в книге «Иметь или быть» отмечал: «Хотя бюрократы вызывают не меньший ужас, чем садисты, они на самом деле страшнее, потому что они даже не ощущают противоречия между совестью и долгом: совесть приказывает им выполнять свой долг, а человек как объект сострадания и доброты для них вообще не существует9». К началу информационной революции идея о пагубном влиянии бюрократизации жизни общества стала овладевать умами. Президент США Джеральд Форд прямо заявил: «Необходимым условием для свободной экономики является свобода от мелочной тирании массового правительственного регулирования. Мы напрасно тратим миллионы рабочих часов, которые обходятся потребителям в миллиарды долларов из-за бюрократических проволочек».

Экономический кризис, разразившийся в 1970х гг. в странах Запада, ознаменовал собой начало становления постиндустриального общества. Ответом на стагфляцию стала политика дерегулирования и приватизации, которая стала проводиться в развитых странах. В условиях бурного развития информационных технологий, уменьшения роли государства в экономике и нарастающего динамизма общественной жизни со всей очевидностью проявилось несоответствие бюрократического аппарата «веберовского» типа изменившимся реалиям.

В ответ на это многие исследователи стали искать пути реформирования института государственной службы. В 1980-1990х гг. сформировалось новое научное направление - New Public Management («новый государственный менеджмент»). Представители этой теоретической школы пересмотрели взгляд на проблему взаимодействия бюрократического аппарата и общества: теперь гражданин стал рассматриваться не как проситель, а как потребитель государственных услуг. Основные положения «нового государственного менеджмента» можно свести к следующему10:

* Исключительное внимание уделяется результатам и персональной ответственности государственных служащих, осуществляющих служебную деятельность на руководящих должностях. Вводятся специальные системы показателей результативности работы госслужащих – для этого используются количественные (например, количество рассмотренных дел или число ДТП со смертельным исходом) и сравнительные (сравнение поставленных перед сотрудниками целей и задач и достигнутых результатов) методы;
* Многие функции государства частично приватизируются – т.е. передаются на определенных ограничительных и контрольных условиях частному сектору. Например, функция техосмотра автомобилей может быть передана частным компаниям.
* Госслужащие больше не обладают правом пожизненного найма: желающие занять ту или вакансию подписывают контракт на определенный срок (к слову сказать, в Великобритании все госслужащие работают по контрактной системе);
* Бюрократия не является абсолютно аполитичной: государственные служащие на высших должностях не являются политически нейтральными.

В 1993 году в свет вышла книга американских ученых Д.Осборна и Т.Гэблера, в которой авторы представили результаты исследования функционирования административного аппарата в 48 континентальных штатах США. В книге также были представлены предложения по совершенствованию бюрократической системы; по мнению Осборна и Гэблера, в работу чиновников должны внедряться рыночные стимулы, при этом сам аппарат выполнять следующие задачи11:

1. Стимулировать конкуренцию между производителями и поставщиками общественных благ. Например, частные компании, занимающиеся уборкой и благоустройством территории, конкурируют между собой за право обслуживания как можно большего количества кварталов;
2. Укреплять правовой статус граждан путем передачи функций контроля от бюрократических структур на нижние уровни – уровень местного самоуправления или самих граждан. Так, оценка работы почты может вестись по среднему времени доставки корреспонденции и числу жалоб. Органы местного самоуправления могут давать регулярную оценку работы организаций, обслуживающих сеть федеральных дорог;
3. Количественно определять производительность государственных структур, ориентируясь больше на результаты их деятельности, а не на объём освоенных ресурсов. Например, в заявках на получение бюджетных средств отраслевые министерства не составляют смету расходов на покупку материалов, оборудование и пр., а намечеют целевые показатели своей работы и приводят перечень мероприятий, которые они намерены выполнить для достижения этих показателей в будущем году. На основе этих данных ведомства уже запрашивают бюджетные средства;

4. В процессе деятельности руководствоваться чаще целями, а не инструкциями (т.е. «духом», а не «буквой» закона). К примеру, если в ходе работы с гражданами чиновник сталкивается с незнакомой ему до этого проблемой, он не обращается к инструкции и не пытается «отфутболить» клиента в другое «окно», а стремится найти нестандартное решение. По этому фактору оценивается его работа;

5. Переопределять понятие налогоплательщика в категорию потребителя и предлагать потребителям государственных услуг более широкий выбор, в частности в сфере образования, повышения квалификации, решения жилищно-коммунальных вопросов и т.д. Проще говоря, садовод, пришедший в регистрационную палату оформлять свои права собственности на земельный участок должен восприниматься не как проситель чиновничьей милостыни, а клиент, который должен быть обслужен по высшему стандарту, иначе оценка деятельности сотрудников палаты понизится;
6. Стремиться упреждать проблемы до их появления, а не разрабатывать меры их устранения. Здесь можно провести аналогию с медициной. Как известно, осуществлять ежедневную гигиену полости рта лучше, чем платить за дорогостоящие услуги стоматолога. По аналогии с этим гораздо легче организовать качественную и некоррумпированную систему пожарной инспекции, чем потом тушить пожары и возмещать убытки. Очевидно, что для этого должен быть налажен гибкий перекрестный контроль, позволяющий выявить подписание инспектором акта при отсутствии необходимых условий безопасности (со всеми вытекающими последствиями для инспектора);
7. Уделять больше внимания зарабатыванию денег, а не их растрачиванию (как это бывает традиционно). В условиях перехода к программно-целевому бюджетирванию преимущество должны иметь те министерства, которые наиболее эффективно тратят бюджетные средства12;
8. Децентрализовывать властные полномочия, руководствуясь принципом кооперации в управлении. Федеральное правительство не должно следить за тем, как устроен вывоз мусора в том или ином регионе. Центру выгодно отдать значительную часть полномочий регионам, чтобы у граждан, проживающих в провинции, не возникало ощущение, что все ресурсы страны аккумулируются в столице;
9. Предпочитать рыночные механизмы бюрократическим. Многие обслуживающие и технические функции, которыми занимаются различные подразделения министерств, можно передать частным компаниям и тем самым немного сократить госаппарат и расходы на него;
10. Ориентироваться не только на предоставление услуг общего пользования, но и на интегрирование всех секторов – общественного и частного – в процесс решения проблем граждан соответствующего административно-территориального образования. Например, в решении вопроса о строительстве Охта-центра в центре Санкт-Петербурга могут принимать участие не только менеджеры «Газпрома», но и жители Северной столицы, а также архитекторы, деятели культуры и пр.

Важно отметить тот факт, что, несмотря на стремление к внедрению рыночных стимулов в работу бюрократии, Осборн и Гэблер считали, что государством невозможно управлять так же, как бизнесом: «Государство и бизнес – фундаментально различные институты; представители бизнеса руководствуются мотивом извлечения прибыли; а представители государства руководствуются мотивом переизбрания и подтверждения полномочий действовать от лица общества13». Однако это не означает того, что государство не может применять предпринимательский подход в работе своих органов с целью повышения их эффективности.

Осборн и Гэблер в одной из своих работ указали на недостатки сметного финансирования государственных учреждений14:

* В бюджете заложено финансирование затрат, а не результатов;
* В структуре государственных расходов закрепляются средства, выделяемые на реализацию уже не нужных обществу программ;
* Управленческий персонал стремится расходовать деньги даже в том случае, если в этом нет необходимости, поскольку они уже предусмотрены в бюджете;
* Бюджетное планирование становится чересчур сложным и неуправляемым.

Указывая на недостатки традиционного сметного финансирования, Осборн и Гэблер говорят о необходимости перехода к программно-целевому бюджетированию (или бюджетированию, ориентированному на результат, – сокращенно БОР). БОР представляет собой систему бюджетного планирования, связывающую произведенные расходы с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их социальной и экономической эффективностью.

Программно-целевое бюджетирование базируется на следующих принципах:

1. Финансовые средства распределяются не по видам затрат, а по программам или стратегическим целям. Под программами понимаются различные виды деятельности или мероприятия, осуществляемые министерством, и объединенные общими целями и задачами. Расходы министерств группируются по видам выпускаемой продукции/услуг, а не по видам затрат. К примеру, если в обычной заявке управления внутренних дел на финансирование используются такие статьи расходов, как «оплата труда», «приобретение расходных материалов», «приобретение оборудования» и др., то при планировании своей деятельности по результатам в обосновании затрат такого управления будут фигурировать такие статьи расходов, как «предупреждение преступлений», «раскрытие преступлений» и т.п15.

2. Программы формулируются на основе общих целей и стратегических приоритетов, согласованных с законодательными органами. Чтобы не быть «голословными», в качестве примера приведем выдержки из бюджета Министерства образования австралийского штата Квинсленд. Главную цель министерство видит в создании «безопасной, толерантной, организованной среды, в которой представители молодого поколения готовятся стать активными и сознательными гражданами Австралии, способными к обучению на протяжении всей жизни16». В качестве приоритетных на 2000-2001 гг. министерство определило пять стратегических направлений, между которыми были распределены финансовые ресурсы министерства:

* Предоставление услуг подготовительного, начального, среднего, специального и дистанционного образования более чем 466 тыс. учащимся, проживающим в 1300 населенных пунктах штата, а также оказание государственной поддержки частным учебным заведениям;
* Предоставление образовательных и транспортных услуг школьникам-инвалидам;
* Развитие информационной и телекоммуникационной инфраструктуры школ;
* Создание альтернативных учебных учреждений для подростков, входящих в «группу риска», которые могут бросить школу, не получив обязательного среднего образования;
* Апробирование в 38 школах штата новых учебных программ, развивающих у школьников навыки критического мышления, решения проблем, постоянного обучения и применения этих навыков в повседневной жизни17.

Эти стратегические приоритеты отвечают главным политическим целям правительства Квинсленд, определенным на 2000 и 2001 финансовые годы.

3. Контроль за использованием бюджетных средств смещается с внешнего контроля за целевым использованием выделенных средств к внутреннему контролю министерств за эффективностью расходов. При планировании расходов на очередной бюджетный год используются оценки социальной и экономической эффективности министерских программ (см. таблицу №1). С целью повышения прозрачности государственных расходов отчеты министерств о реализации запланированных ранее программ регулярно публикуются в прессе.

Таблица № 1

Показатели результативности и экономической эффективности программ, используемые при программно-целевом планировании бюджета18

Показатель Определение Пример
Показатель затрат Количественная оценка требуемых ресурсов Количество необходимых для реализации программы ресурсов:

- единиц оборудования

- персонала (чел./час)

- сырья и материалов

Показатель выпуска Объем предоставленных услуг (выполненных работ) Объемные показатели выполненной работы:

- количество выполненных услуг

-число обслуженных потребителей

Показатель результативности Степень достижения общественно значимых целей, связанных с предоставлением услуги/осуществлением расходов Количественные показатели достижения целей:

- увеличение занятости (в %)

- сокращение числа совершенных преступлений на 10 тыс. жителей

Показатели экономической эффективности Издержки на единицу выпуска Стоимость затрат на единицу выпуска:

- себестоимость 1 л воды, поставляемой в государственный жилой фонд

4. Министерские чиновники фактически превращаются в менеджеров, имеющих большую свободу в выборе средств достижения поставленных перед ними программ, в частности, они получают право перераспределять средства между различными статьями расходов в рамках выделенных им смет. Имея полное и четкое описание поставленных задач, руководители программ вправе самостоятельно выбирать оптимальный способ их решения в рамках отведенных для этого средств. При этом их ответственность за конечный результат усиливается и принимает конкретный характер19

В результате, проект бюджета представляется в законодательные органы в такой форме, которая позволяет четко проследить связь между политикой государственных расходов и политическими целями правительства. Иначе говоря, бюджет представляет собой документ, в котором планы и приоритеты правительства на предстоящий год выражены как в финансовых показателях, так и в показателях социальной эффективности деятельности министерств.

Важно отметить при этом, что на пути внедрения программно-целевого бюджетирования могут встать определенные преграды, связанные с громоздкостью государственного аппарата, недостаточным разграничением расходных полномочий между уровнями власти и с плохой координацией бюджетного процесса. В подобных случаях целесообразно поэтапное внедрение программно-целевого бюджетирования, перевод на него отдельных министерств, адаптация новых технологий к существующей бюджетной практике с последующим распространением полученного опыта на остальные государственные министерства20.

Теоретические наработки представителей школы «нового государственного менеджмента» стали компасом административных реформ, проводившихся в развитых странах в 1980-1990е гг.

Реформа государственной службы Великобритании

Основы бюрократической системы Великобритании были заложены еще в середине XIX века. В 1854 году Стафорд Норткот, находившийся тогда в должности премьер-министра, и Чарльз Эдвард Тревельян, бывший в то время членом администрации Ост-Индской компании, представили парламенту доклад, в котором обозначили острую необходимость создания квалифицированной гражданской службы, комплектуемой на основе профессиональных качеств людей21. Авторы доклада предлагали объединить персонал всех министерств в единую гражданскую службу, ликвидировать систему патронажа и ввести систему открытых конкурсных экзаменов для желающих занять позицию в управленческом аппарате22. Реализация предложенных мер заняла полтора десятилетия. В 1855 году была создана Комиссия по делам гражданской службы, основной целью которой являлось проведение конкурсов на замещение государственных должностей23. В 1859 г. был принят закон о пенсиях, по которому чиновники для выхода на пенсию в случае отставки должны были получить специальный сертификат Комиссии. В 1860е гг. все государственные служащие были разделены на три класса – администраторов, исполнителей и клерков. В 1870 г. был издан приказ, установивший обязательность открытых экзаменов и передавший Комиссии руководство новой системой набора чиновников.

Проведенная в 1855-1870 гг. реформа радикальным образом изменила устройство бюрократического аппарата Великобритании. Система государственной службы, действовавшая до середины XX в. и характеризовалась следующими чертами24:

* Замкнутым и кастовым характером служб. Административные должности получали в основном выпускники Оксфорда и Кембриджа. Система продвижения по службе отличалась жесткостью на всех уровнях, возможности перехода из одного министерства в другое были ограничены. Значение больше придавалось месту чиновников в министерской иерархии, чем их профессиональным навыкам и заслугам;
* Зависимостью перехода в тот или иной класс от уровня образования (преимущественно гуманитарного);
* Приемом на государственную службу по результатам конкурсного экзамена. Комиссия по делам гражданской службы, основанная в 1855 г. и осуществлявшая найм на гражданскую службу, проводила квалификационный письменный экзамен, базирующийся на образовательных программах Оксфорда и Кембридж;
* Отсутствием единого контролирующего и управляющего органа;
* Отсутствием кадровых изменений при смене правительства (в отставку подавали только политики – министры и их заместители).

В 1950—1960е гг. система государственной гражданской службы Великобритании стала подвергаться серьёзной критике. Лейбористы были недовольны кастовым характером госаппарата; консерваторов возмущала расточительность бюрократии и стремление к максимизации бюджета различных министерств. В 1966 году была создан Комитет по реформе государственной службы под председательством лорда Фултона. Через два года Комитет представил правительству доклад «Государственная служба», в котором была признана неадекватность системы гражданской службы Великобритании реалиям второй половины XX столетия и предложены конкретные шаги по её модернизации25. К недостаткам госаппарата того времени авторы доклада отнесли26:

* Не инициативность государственных служащих: бюрократы лояльны в первую очередь по отношению к своему министру, поэтому последовательно осуществляют его политическую линию, редко проявляя инициативу;
* Не участие чиновников в формировании политики и принятии решений: члены государственного аппарата должны принимать участие в выработке и принятии решений, касающихся сферы компетенции министерств, в которых они работают;
* Недостаточный контакт между государственной службой и гражданским обществом;
* Отсутствие централизованного органа по руководству государственной службой;
* Громоздкость системы административных классов: система из 47 общих классов гражданских служащих и 1400 департаментских классов непригодна для быстрого и оперативного решения общественных проблем.

Члены Комитета Фултона выдвинули рекомендации по совершенствованию системы государственной службы. Главная идея заключалась в необходимости заимствования управленческого опыта у бизнеса и внедрения менеджерских практик в работу госаппарата. Для преодоления косности и неповоротливости бюрократического аппарата с чиновников можно снять те функции, которые может выполнить частный сектор27. Предлагалось упразднить разделение служащих на классы, почти непреодолимой стеной отделявшие специалистов от «профессиональных администраторов», и создать возможности для привлечения талантливых людей “со стороны” (из бизнеса или науки) сразу на высокие посты в административной иерархии через “боковой вход”, т.е. без прохождения ими ступеней бюрократической лестницы. Тем самым государственная служба стала бы менее замкнутой сферой28. Еще одним важным предложением была профессионализация: рекомендовалось открыть Колледж гражданской службы для повышения и унификации администраторов в сфере государственного управления.

Хотя основной комплекс реформ государственной службы был проведен после прихода к власти М.Тэтчер, некоторые преобразования были осуществлены еще до 1979 г. В 1971 году вместо системы из 47 общих классов гражданских служащих и 1400 департаментских классов были образованы три основные группы чиновников29. Группу старших политических и административных руководителей составили чиновники административного класса. Они несли личную ответственность перед министром за руководство в своей области30.

Вторая группа – административная. Она включает две ступени: ученик администратора и старший исполнитель. Административная группа решает большой круг вопросов – от координации деятельности аппарата управления и руководства работой министерств до исполнения обычных канцелярских обязанностей31.

Третья группа объединяет научно-профессиональных работников и технических специалистов. В нее входят ученые, инженеры, архитекторы, специалисты, занятые профессиональной подготовкой чиновников. Была учреждена также вспомогательная группа технических работников (чертежники, секретари, делопроизводители).

В соответствии с рекомендациями комитета Фултона организационная структура министерств была перестроена таким образом, чтобы приблизить их к решению политических задач32. В министерствах появились отделы по планированию политики: их задачей стало следить за тем, чтобы повседневные политические решения в ведомствах принимались с учетом долгосрочных политических перспектив. Советник министра по вопросам политики назначался на должность из числа лиц, не принадлежавших к гражданским служащим. В дополнение к этому министру предоставили право нанимать на временной основе такое число экспертов, какое он сам сочтет необходимым.

Общим результатом предпринятых мер стало значительное повышение роли специалистов в противовес высокопоставленным чиновникам, имевшим высшее гуманитарное образование, большие связи, но весьма поверхностно разбиравшихся в проблемах той сферы, за которую они несли ответственность33. К началу 1990х гг. лишь около 25% государственных служащих были гуманитариями, в то время как специалисты составляли 60% руководителей подразделений госаппарата.

Ставшая в 1979 г. премьер-министром М.Тэтчер не имела четко очерченной концепции реформы государственной службы; но она воспринимала бюрократический аппарат как расточительный и неэффективный институт управления. Вследствие этого правительство Тэтчер начало с анализа расходов отдельных министерств и их постепенного сокращения. Всем ведомствам было предложено проанализировать свои расходы и дать предложения по их сокращению. После утверждения сокращений премьером ответственность за их осуществление возлагалось на постоянных секретарей министерств34. Благодаря последовательности и упорству в реализации программы сокращений к 1986 г. ежегодной экономии добились около 950 млн. ф. ст.

К середине 1980х гг. в правительстве Великобритании созрело понимание необходимости реализации более радикальных мер, направленных на изменение административной культуры госаппарата. Именно тогда М.Тэтчер и ее подчиненные стали готовить реформу, основной замысел которой состоял в том, чтобы устранить жесткую грань, отделявшую государственное управление от управления крупным бизнесом. Изменяя организационную структуру госслужбы, порядок её комплектования и принципы ее функционирования стремились использовать опыт управления, накопленный в коммерческом секторе экономики35. Предлагалось расформировать единую систему госслужбы, сделать распорядительные департаменты заказчиками для исполнительных агентств, а остальные подразделения перевести на полурыночные начала36.

Активное внедрение рыночных механизмов и стимулов в работу государственной службы началось после запуска программы «Следующие шаги» в 1988 г. Конкретными мерами, предпринятыми правительством в этот период, были37:

* Разделение всех правительственных структур на две категории –министерства и исполнительные агентства. На министерства возложены функции по осуществлению общего руководства, в то время как исполнительные агентства оказывали услуги населению от имени министерств. Примерами распорядительных министерств Великобритании являются Министерство торговли и промышленности, Министерство культуры, СМИ и спорта; примерами исполнительных агентств – Агентство по охране окружающей среды, Агентство по делам королевских парков;
* Перевод исполнительных агентств на договорные отношения с министерствами. Министерства и агентства заключают между собой специальные соглашения, в которых прописаны обязательства агентства по предоставлению услуг и отчетности, а также его ответственность перед министерством. Практика показывает, что подписание такого рода соглашений позволяет агентствам стать более независимым и повышает эффективность их работы; они имеют право самостоятельно формировать свой штат и выбирать способы, предоставления услуг потребителям. Агентства возглавляются генеральными директорами (chief executives), которые в соответствии с рамочным соглашением, заключаемым с министром, несут персональную ответственность за текущую деятельность агентства. Сметы агентств согласуются с головным министерством и Казначейством. В общей сложности в Великобритании насчитывается около 130 агентств. В качестве примера можно назвать такие, как Агентство королевских парков, Агентство по сельскохозяйственным платежам, Агентство службы тюрем38.
* Поощрение передачи на контрактной основе многих функций и операций от исполнительных агентств частным организациям, которые, однако, находятся под правительственным контролем, обязаны следовать издаваемым для них инструкциям и имеют формальный статус полуавтономных неправительственных организаций, или сокращённо «кванго»39. Примером «кванго» являются медицинские учреждения в графствах Шотландии. Работа «кванго» как публичных корпораций регулируются рамочными соглашениями, которые определяют профиль, цели и задачи их деятельности, а также параметры оценки качества их работы и финансовой эффективности40. Третьей стороной в таких соглашениях выступает Казначейство, поскольку соглашения устанавливают объем и порядок финансирования «кванго», а также общие условия их трудовых отношений со своим персоналом. Руководители «кванго» несут полную ответственность за их работу и обладают широкими правомочиями, включая право определения штатного расписания и найма персонала. Руководители «кванго» при определении окладов работников руководствуются не стандартной шкалой оплаты, принятой для государственной службы, а рыночными механизмами. Такая возможность маневра позволила сократить расходы, сделать «кванго» более дешевыми для общества по сравнению с выполнявшими ранее те же функции чисто правительственными структурами. Само правительство получило право выбора подрядчика для обеспечения той или иной общественной услуги. Вступили в действие законы рыночной конкуренции, что привело к повышению качества и удешевлению общественных услуг.
* Единая тарифная сетка, пенсионные и иные привилегии, ранее распространявшихся на всю государственную службу, сохранились лишь за персоналом ключевых департаментов и некоторых исполнительных агентств. Это сочеталось со снижением реальных заработков госслужащих. Если в 1970 г. жалованье служащего среднего ранга составляло 140,6% заработка по стране, то к 1993 г. оно упало до 86,8%. Жалованье же младших служащих вообще упало до 54% среднего заработка41.

Благодаря последовательному осуществлению этих мер государственная служба Великобритании, бывшая до этого единой, стала трехчленной. Рассмотрим структуру правительственных ведомств на примере Министерства культуры, СМИ и спорта (Department for culture, media and Sports)42, далее – Министерство культуры. В задачи Министерства входит оказание поддержки учреждениям культуры, таким как музеи, галереи, библиотеки, театры и т.д. Кроме того, онo курирует памятники архитектуры и парки, а также прессу и телерадиовещание. Министерству культуры подведомственно только одно агентство – Агентство королевских парков. Свою политику министерство реализует через это агентство и через вневедомственные компании («кванго»), такие как Британский музей, Национальная галерея, Британская библиотека, Совет по искусствам, Совет по делам кино, Совет по делам музеев, библиотек и архивов, Национальный благотворительный фонд науки, технологий и искусства, Мемориальный фонд национального наследия и др. Под юрисдикцию Министерства подпадают также три государственных телерадиовещательных корпорации, включая БиБиСи.

Правление вневедомственных компаний («кванго») назначается Министром культуры или заместителем министра, курирующим данное ведомство. Порядка 85% расходов Министерства осуществляется в форме грантов. Фактически основной задачей Министерства является решение стратегических вопросов и повышение эффективности деятельности находящегося в его ведении агентства и вневедомственных компаний. Кроме того, Министерство готовит отчеты для Аппарата Правительства и Парламента, а также стратегические документы43. Обязанности министерства прописаны в договоре, заключаемом с Казначейством44.

Реализация программы «Следующие шаги» позволило правительству Великобритании значительно сократить расходы на содержание аппарата, изменить корпоративную культуру государственной службы, внедрить в деятельность чиновников рыночные механизмы конкуренции, повысить качество государственных услуг и эффективность деятельности администрации. Английские исследователи позитивно оценивают “рыночный” подход к управлению государственной службой, подчеркивая при этом, что сфера общественных услуг находится пока на ранней стадии развития45.

Безусловно, государственная служба Великобритании не превратилась в подобие рынка. Однако рыночные стимулы стали обычными для служащих, а руководители агентств получили широкие возможности для маневра: например, размер оплаты труда вместо былой жестко привязанной к ступеням административной лестницы ставки стал определяться индивидуально, в зависимости от оценки качества выполненной работы. Вместо традиционных рангов теперь действуют разнообразные гибкие схемы должностей, причем не только в “next step agencies” и “кванго”, но и в ключевых департаментах.

Радикальная реформа госаппарата, проведенная М.Тэтчер, ударила по корыстным интересам бюрократии. Если раньше чиновники имели право пожизненного найма, то после введения контрактной системы и упразднения единой тарифной сетки государство перестало быть “идеальным работодателем”. Кроме того, в ходе реализации программы «Следующие шаги» сильно сократилась общая численность государственных служащих – с 723 тыс. человек в 1979 г. до 383 тыс. в 1999 г.

Лейбористы, критиковавшие административные реформ кабинета консерваторов, придя к власти в 1997 г. не изменили курс М.Тэтчер Предвыборные обещания уйти от “кванго” в практической политике уступили место прямо противоположной линии46. К середине 2000х гг. общее число “кванго” достигло 840; этот показатель включает в себя как небольшие работающие по правительственным заказам фирмы, так и такие большие корпорации, как Би-би-си или кораблестроительные компании. Что касается различного вида исполнительных структур, то в 2004 г. действовали 24 внеминистерских управления и 132 исполнительных агентства. В общем, в учреждениях этого типа работало 380 тыс. человек, т.е. около ? из общего числа служащих, насчитывавшего в тот момент 523,5 тыс. человек. Руководители этих учреждений работают в основном на базе четырехлетних контрактов, которые заключаются с ними после открытых конкурсов на занятие должности, а условия оплаты определяются в индивидуальном порядке для каждого случая.

Реформы государственной службы США

История развития государственной службы Соединенных Штатов существенно отличается от европейской. Богатые традиции местного самоуправления, становление государства как президентской республики, закрепление в Конституции разделения властей и прав граждан, оказали серьезное влияние на институт гражданской службы.

В первые десятилетия после провозглашения независимости бюрократический аппарат практически отсутствовал. Это можно объяснить не только «молодостью» республики, но и неприязнью американцев к чиновникам, которые ассоциировались у них с ненавистной британской администрацией. Назначения в немногочисленный аппарат производились в то время из узкого круга образованных лиц и носили пожизненный характер.

Конституция США учредила коллегию выборщиков для избрания президента; однако метод отбора выборщиков в документе прописан не был, вследствие чего они выбирались законодательными органами штатов. К 1828 г. одновременно с партийной системой установилась система народного голосования за выборщиков. С этого момента успешные кандидаты использовали свою популярность для поддержки своих партий, а политическую систему – для вознаграждения тех, кто помог им победить на выборах47.

Первым президентом, внедрившим принцип раздачи должностей представителям победившей партии (victor`s spoils system), стал Эндрю Джексон, вступивший на свой пост в 1829 г48. Другим его нововведением стали меры по упрощению административных функций до такой степени, чтобы их мог выполнять любой образованный человек. Этот принцип нашел впоследствии отражение в ориентированности американской бюрократии не на абстрактные «государственные интересы», а на гражданина, «клиента» в самом широком смысле этого слова. «Клиентизм» государственной службы США на долгие годы стал одной из специфичных особенностей ее развития49.

В то время большинство федеральных чиновников назначалось на правительственные посты по указанию президента – и могли быть уволены в любой момент либо им самим, либо при смене партийной принадлежности администрации. Однако в последней трети XIX столетия ситуация изменилась. В 1872 г. была официально создана Федеральная государственная служба США. В акте о создании госслужбы она была определена как «любые назначаемые должности в исполнительной, судебной и законодательной ветвях власти, за исключением правоохранительных служб»50. В 1883 г. был принят Акт Пендлтона о реформе гражданской службы, введший новые принципы формирования государственной службы51:

* Проведение открытых конкурсных экзаменов;
* Запрет увольнений по политическим мотивам;
* Политическая нейтральность государственной службы;
* Создание независимой Комиссии государственной службы, в функции которой входило назначение большей части государственных служащих на основе способностей, выявляемых по итогам аттестации (merit system)52.

Акт Пендлтона предусматривал испытательный срок для претендентов на занятие должностей в аппарате, запрещал принимать на государственную службу лиц, близкие родственники которых уже состояли на службе, сохранял принцип представительности штатов в государственном аппарате федерации. Закон сильно ударил по позициям патронажной системы (spoils system): к 1909 году почти 2/3 федеральных госслужащих США назначались на посты на основе результатов тестов, измеряющих их квалификацию; только часть высоких постов (в т.ч. главы дипломатических миссий и органов исполнительной власти) были назначенцами политических партий53.

В 1923 г. был принят Классификационный акт, деливший служащих на категории в зависимости от выполняемой ими работы. В 1940 г. Рэмстк-акт распространил классификационную должностную сетку на всю государственную службу, разделив все должности на три класса – A, B, C. Правда, поверх них была установлена надстройка «внекатегорийных должностей». Это означало частичную реставрацию элементов патронажной системы, к чему Рузвельт вполне сознательно стремился54.

Важной вехой в развитии государственной службы США стал закон Хэтча, принятый Конгрессом в 1939 г55. Принятие этого закона стало отражением нерешенности задачи деполитизации государственной службы, поставленной еще во время принятие Акта Пендлтона. Закон Хэтча регулировал политическую деятельность определенных служащих или должностных лиц учреждений исполнительной власти, а также лиц, занимающих должности в рамках конкурирующих служб, не относящихся к исполнительной власти56. Служащим разрешалось принимать активное участие в политических кампаниях, за исключением запрещенных законом случаев, пользоваться правом голоса и высказывать свои политические мнения. Однако закон запретил им баллотироваться в качестве кандидатов на политические должности по партийному принципу и наложил определенные ограничения на сбор и получение пожертвований на политическую деятельность57. После войны эти меры были дополнены действиями Г.Трумэна, который своим исполнительным приказом возложил на Комиссию по делам государственной службы обязанность проверять политическую благонадежность чиновников.

«Новый курс» Ф.Рузвельта, направленный на расширение масштабов государственного вмешательства в экономику и концентрацию в рамках федерального правительства бюджетных, административных и управленческих рычагов и ресурсов, способствовал увеличению численности государственных служащих. Разбухание госаппарата продолжилось и после завершения Второй мировой войны; на это указывает увеличение количества занятых в государственных учреждениях США – с 4,1% в 1900 г. до 16,8% в 1965 г58.

В 1960 е годы – во время президентства Л.Джонсона, провозгласившего программу создания «Великого общества», свободного от бедности и безработицы, - правительство стало вмешиваться во все новые и новые сферы общественной жизни59. В эти годы было запущено множество социальных программ - «медикэр» (оплата медицинских счетов получателей пособий по бедности), «медикэйд» (помощь пенсионерам в финансировании медицинских услуг), пакеты помощи малообеспеченным семьям, национальным меньшинствам, - для реализации которых потребовалось создание новых министерств и ведомств. Всё это, в конечном счете, привело к расширению административного аппарата на всех уровнях60.

К началу 1980х гг. в американском обществе все сильнее стало проявляться недовольство излишним укреплением позиций бюрократии. Действительно, численность федеральных служащих за 30 лет начиная с 1950 г.увеличилась на 34%, а число служащих в администрации Штатов и коммунальных органов – на 212%. В 1950 г.в этих учреждения было занято в два раза больше служащих, чем в федеральной администрации, а 30 лет спустя – уже в 4 раза61. Разрастание бюрократического аппарата привело к тому, что чиновники, работающие в многочисленных министерствах и ведомствах, стали заниматься «имитацией бурной деятельности». Одной из форм подобного рода «работы» стало составление различных инструкций. «Администрация по продовольствию и лекарствам, например, предостерегала граждан от поедания коробок из-под конфет, которые дарят на День святого Валентина; другое ведомство выработало государственный стандарт в сфере производства мышеловок, в документе было 700 страниц»62. Еще одним из проявлений «заботы» чиновников о гражданах стала защита всех «униженных и оскорбленных». «Кто-то, например, внес в список охраняемых видов снежного человека, которого так пока никто и не поймал. А Федеральное агентство по защите избирательных прав решило защитить права иноязычных избирателей. Было решено печатать избирательные бюллетени на соответствующих языках. От Северной Каролины потребовали выпустить бюллетени на языке индейцев ламби. В ответ пришел запрос на проведение научной работы по созданию языка ламби, поскольку сами индейцы свой язык уже давно забыли»63. Предлогом для «распила бюджетов» стали различные научные исследования. «Так, Федеральная администрация по авиации в начале 1980-х потратила $57,8 тыс. на биометрическое обследование стюардесс. Выяснилось, что средняя длина носа средней стюардессы составляет 5,53 см. Национальный институт психического здоровья выделил одному профессору грант в размере $97 тыс. на исследование "социально-поведенческих структур" в перуанском борделе. Но всех перещеголял Национальный фонд науки, потративший $121 тыс. на исследование изменения сексуальной функции у мужчин, находящихся под воздействием марихуаны. Методика исследования была довольно простой: обкуренным мужикам давали смотреть порно. Деньги налогоплательщиков, надо полагать, пошли на закупку расходных материалов у наркомафии»64.

В связи с этим не представляется удивительным тот факт, что многим американским президентам были свойственны антибюрократические настроения. Так, Р.Никсон отличался «легендарными недоверием и враждебностью по отношению к бюрократии» и учредил в Белом доме команду «контр-бюрократов», а своих политических назначенцев в ведомствах рассматривал как «лазутчиков» во вражеском стане65. Сменивший Никсона на посту президента Дж.Картер считал быструю и серьезную реорганизацию федеральной бюрократии одним из главных приоритетов своей политики, подвергал ее постоянной критике и тоже стремился расширить над ней политический контроль посредством многочисленных «политических назначений», т.е. назначений на ключевые посты «не карьерных бюрократов». Общее число таких позиций в госаппарате достигло при нем 280066.

В 1978 г. – во время президентства Дж.Картера – был принят Закон о государственной службе. В соответствии с этим законом было создано Бюро управления персоналом и Совет по защите системы заслуг. На Бюро управления персоналом была возложена задача обеспечения централизации и координации кадровой работы в аппарате административно-государственного управления. В компетенцию Бюро вошло назначение служащих на должности и их продвижение по службе, оценка их труда, повышение квалификации, поощрения и наказания, выработка рекомендаций по совершенствованию кадровой работы. Что касается Совета по защите системы заслуг, то его полномочия были сведены к обеспечению соблюдения законов гражданской службы в области найма, увольнения и прохождения службы в соответствии с принципами «системы заслуг». Также было сформулировано основные принципы системы заслуг, включенных в законодательство67:

• рекрутирование служащих из всех сегментов общества с подбором и продвижением на основе способностей, знаний и умений при справедливой и открытой состязательности;

• справедливое и беспристрастное отношение в процессе управления персоналом вне зависимости от политических взглядов, расы, цвета кожи, религии, национального происхождения, пола, семейного статуса, возраста или инвалидности с должным уважением к конфиденциальности личной жизни и конституционным правам;

• равная оплата за работу равной ценности с учетом как национального, так и местного уровня оплаты работников частного сектора в сочетании с поощрением и признанием отличного исполнения работы;

• высокие стандарты честного поведения и заботы об общественном интересе;

• действенное и эффективное использование федеральной рабочей силы;

• сохранение хорошо работающих служащих, исправление работы тех, чья деятельность неадекватна, и расставание с теми, кто не может и не хочет удовлетворять требуемым стандартам;

• улучшение работы путем эффективного обучения и подготовки;

• защита служащих от необоснованных действий, персонального фаворитизма или политического принуждения;

• защита служащих от наказаний за законное раскрытие информации; наказание не может быть применено к служащему, давшему «сигнал тревоги»68.

В 1979 г. была создана Служба ведущих руководителей (СВР). Она была призвана обеспечить кадровый резерв как для карьерных, так и для политических назначений, повысить качество административного персонала, уменьшить напряженность между карьерными служащими и политическими назначенцами, осуществлять другие координационные функции по управлению персоналом69.

Период президентства Рональда Рейгана был отмечен следующими изменениями в системе государственной службы США:
* Была проведена активная кампания по сокращению численности бюрократического аппарата; в 1981-1983 гг. общее число федеральных чиновников сократилось на 92 тысячи человек70;
* В структурах исполнительной власти существенно возрос вес должностей, заполняемых по принципу политических назначений;
* При отборе кандидатов на занятие постов в бюрократическом аппарате стали применяться тесты, определяющие уровень поддержки политического курса Р.Рейгана среди претендентов.

В начале 1990х гг. в США усилились голоса экспертов, говорящих об острой необходимости нового витка преобразований государственной службы. По всей видимости, этому способствовало сразу несколько факторов:

* Со всей очевидностью стала проявляться неадекватность иерархизированных правительственных структур вызовам постиндустриальной эпохи: формирование сетевых структур гражданского общества требовало создания принципиально новых государственных структур;
* Размеры и сложность бюрократического аппарата не способствовали повышению его эффективности: в структуре госаппарата было множество органов, которые выполняют дублирующие функции;
* Успех программы «Следующие шаги», реализованной в конце 1980х гг. в Великобритании указал на возможность внедрения рыночных стимулов в работу госаппарата.

После вступления в должность нового президента США Б.Клинтона была создана Комиссия по реформе государственной службы во главе с вице-президентом А.Гором. Комиссия подготовила доклад, основные положения которого сводились к следующему71:

* Необходимо повысить эффективность работы госаппарата, снизив при этом его стоимость;
* В структуре государственной администрации существует множество органов, созданных под уже не существующие программы;
* В систему финансирования бюрократического аппарата должно внедряться программно-целевое бюджетирование. Отправляя бюджетную заявку в федеральное казначейство, то или иное министерство должно не составлять сметы расходов (на приобретение материалов, канцтоваров, компьютеров и пр.), а представлять программу выполнения тех или иных проектов, под которые уже будут выделяться средства;
* В работе бюрократии должны применяться механизмы, использующиеся в корпоративном управлении. Например, ставить зарплату чиновника, обрабатывающего заявки на получение документов, в зависимости от количества выданных разрешений.

Комиссией Гора было выдвинуто более 380 рекомендаций по повышению эффективности государственного управления, включающие предложения об отмене дублирующих друг друга программ, улучшении распределения обязанностей внутри федеральных ведомств, передаче части их функций общественным и коммерческим структурам. Эти меры должны были позволить сделать аппарат более гибким и динамичным, повысить доверие граждан к институтам исполнительной власти72.

Одним из важных шагов в направлении реформирования госаппарата стало принятие в 1993 г. закона «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» («Government Performance and Results Act», GPRA). GPRA определял цели, из которых должна исходить государственная политика бюджетных расходов73:

1.Повышение социальной эффективности программ и усиление ответственности государственных органов за результаты их осуществления. Задача ставилась так: не наращивать объёмные показатели деятельности министерств, а добиваться повышения качества предоставляемых государством услуг;

2.Ориентация руководителей федеральных министерств на конечный результат. Для этого каждое министерство должно было сформулировать цели и планы работы в виде системы количественных и качественных показателей, отражающих желаемые результаты. По мере реализации намеченных планов, министерства должны были регулярно отчитываться о проделанной работе и достигнутых результатах в терминах целевых показателей.

3.Повышение качества законодательных решений за счет предоставления конгрессменам объективной информации о произведенных затратах, степени достижения поставленных целей, сравнительной эффективности федеральных программ и т.д.

Вокруг этих целей строилась вся система планов и отчетов, служащих для взаимоувязки выделенных ресурсов и достигнутых результатов. В систему планов и отчетов входят следующие документы:

* .Стратегический план (на 5 лет). Каждое министерство должно разработать стратегический план собственной деятельности, который должен включать в себя формулировку главной цели работы ведомства, главные социально значимые цели на долгосрочный период и описание методов их достижения;
* План работы на год. В этот план входят показатели объема запланированной работы (количество предоставляемых услуг), социальной и экономической эффективности каждого вида программной деятельности, зафиксированной в бюджете министерства. Назначение плана состоит в том, чтобы связать стратегические цели министерства с повседневной деятельностью его сотрудников.
* Ежегодный отчет о результатах деятельности. Каждое министерство готовит отчет о результатах своей деятельности за предыдущий финансовый год. В отчете должны содержаться сравнение достигнутых показателей социальной эффективности с запланированными. Если фактические показатели не соответствуют запланированным и заявленные цели не достигнуты, министерства должны объяснить причины и составить график мероприятий (принятие новых законов, ведомственных инструкций, проведение организационных реформ), выполнение которых позволит выйти на запланированные показатели. Если результаты отчетного периода свидетельствуют о том, что первоначально выбранные цели недостижимы, министерства в своих отчетах должны объяснить, почему, и предложить новые формулировки. Наконец, в этот документ должны быть включены основные выводы по оценке результатов исполнения программ за отчетный год. Ответственность руководителей программ за достигнутые результаты предполагает свободу последних в выборе конкретных достижений этих результатов. На практике это означает отказ от некоторых традиционных административных процедур и требований. В соответствии с GPRA, руководители вправе перераспределять ресурсы между разными статьями расходов в рамках выделенной им сметы. Однако в своих ежегодных отчетах они должны перечислить все случаи такого перераспределения и показать, с какой эффективностью была ими использована управленческая свобода.

Рассмотрим программу работы и систему отчетности американского ведомства на примере Национального фонда искусств США. Национальный фонд искусств был создан Конгрессом в 1965 г. в соответствии с Законом о национальном фонде содействия искусствам и гуманитарным наукам в качестве независимого агентства при федеральном правительстве для финансирования искусства во всех 50 штатах, включая городские и сельские районы и военные базы. Национальный фонд возглавляет Председатель, назначаемый Президентом с одобрения Сената.

Задача Национального фонда – обеспечить высокий уровень художественного творчества в США. Фонд является крупнейшей организацией, которая финансирует сферу искусств. Выделение средств происходит, в основном, через систему грантов. В течение последних 38 лет фонд выделяет в среднем по 4300 грантов в год. 40% средств фонда предоставляется агентствам по делам искусств на уровне штатов и иных административных образований, а также 6 региональным учреждениям искусств.

Деятельность Национального фонда определяется пятилетним Стратегическим планом. В нем зафиксированы стратегические перспективы организации, ее задачи, цели и показатели деятельности (чем мы хотим стать, что и как нам следует сделать). На базе Стратегического плана Фонд готовит Годовой план деятельности и свой годовой бюджет. В связи с тем, что 80% бюджета Фонда составляют средства федерального правительства, ассигнования должны одобряться Конгрессом. Бюджет представляется в разрезе целевых программ. Годовой план деятельности составляется в соответствии с указанным нами выше «Законом о деятельности правительства и ее результатах» (1993 г.). Данный механизм обеспечивает очень тесную привязку стратегического плана к бюджету74.

В ходе последующей реализации реформы Гора численность госаппарата сократилась на 300 тыс. человек, впервые со времён Дж. Кеннеди упав ниже отметки в 2 млн. человек; в работу 570 правительственных агентств было внедрено более 4000 нормативов обслуживания граждан; объем финансирования госаппарата сократился на 112 миллиардов долларов75.

Таким образом, в 1980-1990е гг. в США, как и в Великобритании, был предпринят комплекс преобразований с целью повышения эффективности государственного аппарата и его адаптации к требованиям постиндустриального общества. Несмотря на некоторые сложности, возникшие при проведении реформ, опыт этих стран показал на оправданность применения рыночных механизмов и стимулов в работе бюрократических структур.

Государственная служба в России

В России на протяжении большей части истории доминировала имперская модель бюрократии, в классическом виде сформировавшаяся в азиатских империях, а конкретнее – в Древнем Китае. Для древнекитайской бюрократии были характерны следующие черты:76

* В силу того, что император являлся единственным собственником всех земель страны, а подданные считались членами одной большой семьи во главе с «Сыном небес», чиновники были управителями по отношению к императорской собственности;
* Задача бюрократии понималась не как служение общественным интересам, а как смягчение негативных последствий от действия неискоренимых пороков людей, чтобы обеспечить эффективную власть императора;
* Для занятия должности подданному необходимо было сдать экзамены, целью которых была проверка способности кандидатов эффективно служить императору; впрочем, успешная сдача экзаменов не являлась гарантией получения должности – она всего лишь позволяла войти в число претендентов на нее, для реального занятия вакансии необходимо было дать взятку;
* Финансовое благополучие бюрократов зависело не от императорского жалования (как правило, оно не покрывало расходы на получение должности), а от чиновничьего умения выжимать из подданных максимум доходов, что приводило к большой коррупции. В средневековой Руси примерно в том же положении находились назначавшиеся царем воеводы («кормленщики»), которые «кормились» с отданных в их распоряжение областей и тем самым приводили их в разорение;
* Император вел усиленный контроль за деятельностью высшей и средней бюрократии посредством разветвленной сети секретной полиции (цензоров) и прямой связи с низшим эшелоном бюрократии. В силу того, что власть понимала опасность, исходящей от недостаточно подконтрольной бюрократии, была создана система, позволявшая держать бюрократов в узде.

Централизованное Московское государство, сформировавшееся в XV в., унаследовало многие черты Золотой Орды – деспотическую власть и бесправие подданных, сакрализацию власти (правда, уже на основе православных постулатов: царь как наместник Бога на земле). Слой “служилых людей” формировался в рамках института, который назывался «государев двор»77. В XV в. произошло слияние дворов удельных князей с двором великих князей московских и образование «государева двора» как некоторого подобия единого государственного аппарата. Этот институт сохранялся вплоть до XVIII в., хотя и претерпевал некоторые изменения. Постепенно формировалась шкала должностей (окольничьих, конюшних, стольников), функции которых сводились, в основном, к обслуживанию нужд царя и местных князей.

В период становления Московского государства появился институт кормления – система содержания и материального поощрения государственной бюрократии, занятой в органах управления на местах. Наместники царя получали не жалование, а «корм» - продукты, одежду и пр. от местного населения. Наместник, получая территорию на «корм» сроком на один-два года, управлял ею, судил население и «кормился», взимая поборы в свою пользу. Это открывало безграничные возможности для грабежа населения78.

Поначалу высшими государственными служащими становились, по большей части, представители титулованного боярства; однако затем постепенно слой «государевых слуг» сформировался в отдельную «касту» - дворянство, подавляющая часть которого находилась при этом на военной службе. При Иване Грозном был создан Разрядный приказ, который занимался делами «служилых людей».

В XVII с целью контроля за деятельностью чиновников был создан приказ Тайных дел. В его задачи входили обеспечение слаженной работы механизма самодержавной власти, контроль за точным выполнением распоряжений царя и пресечение казнокрадства. Тайный приказ подчинялся непосредственно царю: через него он мог осуществлять контроль за деятельностью госслужащих сверху донизу.

Главным институциональным новшеством в системе государственной службы в XVIII в. стало введение «Табеля о рангах», произошедшее в 1722 г. «Табель» три иерархические лестницы чинов для гражданской, военной и придворной служб, по 14 ступеней в каждой. Основным путем продвижения по иерархической лестнице являлась выслуга лет; при этом верхней ступенькой продвижения по этому принципу был пятый класс, пожалование в более высокие чины производилось лишь по усмотрению императора.

Во время правления Александра I в структуре бюрократического аппарата произошли определенные изменения. По проекту известного государственного деятеля М.М.Сперанского в 1810 г. был создан Государственный совет, который готовил и предоставлял законопроекты царю на утверждение, а также осуществлял контроль над бюджетом и деятельностью министерств.

Во второй половине XIX-начале XX вв. на повестку дня множество раз вставал вопрос об отмене Табеля, однако ни при Александре II, ни при Александре III, ни при Николае II старая система гражданских чинов не была отменена. Изменения лишь коснулись принципов занятие должностей: в 1906 г. был принят закон об отмене сословного принципа при получении чинов и замене его критерием образования.

Госслужба в СССР

Одним из наиболее важных изменений, коснувшихся бюрократического аппарата после 1917 г., стало становление номенклатурного слоя. Номенклатура – это перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые рассматривались и утверждались партийными комитетами (от райкома до ЦК), а также список людей, из числа которых эти назначения осуществляются. Проще говоря, номенклатурой являлась та часть бюрократии, которая была занята на управленческой работе разного уровня79.

Номенклатура стала формироваться еще при Ленине, однако её «расцвет» приходится на сталинский период. Уже в 1923 г, сразу после своего назначения на пост генерального секретаря партии, Сталин сформулировал основные принципы отбора и назначения работников номенклатуры. Главными критериями для претендентов на занятие тех или иных должностей были вовсе не уровень квалификации или деловые качества, а верность «вождю народов». В течение всего периода нахождения у власти Сталин использовал номенклатурную систему в качестве одного из инструментов личной власти, расставив на ключевых местах полностью зависимых от него функционеров.

В СССР существовала достаточно разветвленная и ранжированная система привилегий для номенклатуры: за счет государства для высшего слоя бюрократии строилось лучшее жилье, создавалась система специального медицинского обслуживания, продовольственного снабжения и пр. В то же время в сталинские годы проводились массовые репрессии и начальник любого уровня в любой момент мог быть обвинен в «право-троцкистском заговоре» или «шпионаже в пользу сил мирового империализма».

С началом хрущевской оттепели репрессии были прекращены, и страх перестал тяготеть над чиновниками. В эпоху брежневского застоя роль бюрократии во всех сферах жизни общества возросла, список номенклатурных должностей расширился, сроки пребывания чиновников в должности увеличились. Соответствующим образом и увеличился общий размер номенклатуры – до 750 тысяч человек80. В брежневское время завершилось формирование системы продвижения «ответственных работников». «Подобно петровской Табели о рангах она включала 14 карьерных ступеней — от номенклатуры парткома первичной организации до номенклатуры ЦК, предписывала сроки нахождения на том или ином посту и регламентировала порядок перехода на вышестоящую ступень. Причем чем ближе к концу СССР, тем важнее становился не просто статус, а его экономическое содержание — возможность личного обогащения. У должностей появилась цена81». Постепенно номенклатура превратилась в систему контроля за хлебными местами, став тем самым идеальным полем для коррупции. В республиках Кавказа и Средней Азии процветали кумовство и взяточничество, по сути были возрождены феодальные порядки.

В целом, в Советском Союзе, чрезвычайно бюрократизированным государством, роль чиновничества постоянно возрастала. Об этом свидетельствуют следующие данные: в 1919 г. ЦК ВКПб состоял всего из 19 членов и 60-70 технических работников, а численность всей партии не превышала 300 000 человек; в 1925 г., когда численность партии достигла 635 000 человек, ЦК вырос до 63 членов, а его аппарат — до 250 человек; в 1991 г. в партии состояло 19 млн. человек, членами КПСС были 406 000 руководителей учреждений и организаций и свыше 1,5 млн. работников административно-управленческого аппарата82. Процесс бюрократизации Советского Союза производил большое впечатление на иностранных наблюдателей. Так, У.Пинтер, характеризуя трансформацию бюрократического российского государства времен царской империи в ультрабюрократическое времен Советской власти, замечал, что апофеозом роста бюрократического аппарата и его экспансии в жизнь общества «стала транформация политики и политиков в бюрократов, когда уникальный и ни перед кем не отвечающий могущественный император был заменен официальной и с головы до ног бюрократизированной партией83». На основе проведенного анализа роли бюрократии в жизни Советского общества У.Пинтер делал вывод о том, что «организация политики в рамках общества бюрократов создала то, что мы называем супербюрократическим обществом, в котором бюрократы ответственны только перед бюрократами84».

Госаппарат в современной России

После распада СССР необходимость радикальной реформы госаппарата с целью его адаптации под изменившиеся реалии жизни российского государства была очевидной. Начиная с 1992 г. предпринималось несколько попыток по реформированию государственной службы. Оглядываясь назад, можно выделить следующие этапы реформирования госслужбы.

1.1992-1994. На первом этапе реформ было создано государственное агентство, которое взяло на себя функции по контролю над государственной службой. Перед агентством «Роскадры» была поставлена задача разработки и реализации общегосударственной политики в сфере госслужбы. Появление новых форм собственности, изменение роли государства, исчезновение идеологического контроля со стороны КПСС, требовали пересмотра взглядов на суть и функции государственной службы.

В 1992-1993 гг. одно из важнейших направлений деятельности Роскадров состояло в наделении государственной службы соответствующим юридическим статусом85. В это время были предприняты шаги по разработке и утверждению соответствующего законодательства и построению новой правовой среды, которая бы подводила столь необходимую юридическую основу для государственной службы в целом и стимулировала бы эффективную работу служащих.

Роскадры также обладали полномочиями, связанными с повышением квалификации госслужащих и оказанием консультационных услуг федеральным и региональным органам власти. В этот период Российская академия государственной службы получила статус главной «кузницы кадров» для отечественного госаппарата.

В период своего недолгого существования (Роскадры были расформированы в 1994 г.) агентству по разным причинам не удалось сформулировать концепцию реформирования государственной службы. Деятельность агентства свелась, в основном, к формированию системы образовательных услуг для российской бюрократии. Что же касается изменений в системе государственной службы, то на этом «фронте» реальных подвижек не было. Наоборот, возобладали ретроградные тенденции. Так, в 1995 г. был принят Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», согласно которому была восстановлена «лестница чинов».

2.1997-1998. В 1997 г. по распоряжению Президента Б.Н.Ельцина была создана Комиссия по государственному строительству, куда входили многие известные специалисты по проблеме административной реформы. Группа экспертов сконцентрировалась на разработке теоретической модели и основных принципах административной реформы и, в том числе, реформы государственной службы.

По своему содержанию предложения этого этапа реформ существенно отличались от ключевых идей Роскадров. На первый план вышла идея создания истинно публичной госслужбы, призванной обслуживать интересы нарождающегося гражданского общества. Отход от «государевой службы» должен был включать в себя работу над повышением социальной активности госслужбы, ее эффективности и престижа, а также четкую ориентацию на обслуживание граждан и их объединений86.

Эксперты предложили внедрить следующие принципы функционирования госаппарата:

1.Осуществление статусного разделения политических и карьерных должностей в госаппарате. Политической является, например, должность премьер-министра, кандидатуру которого выдвигает президент. В отличие от карьерного чиновника (например, рядового сотрудника министерства финансов), назначенец президента юридически не защищен и поэтому может быть уволен по причинам сугубо политическим, не зависящим от его квалификации и деловых качества.

2.Приоритет профессиональных качеств при принятии на ту или иную должность. После открытия вакансий в госаппарате должен объявляться конкурс на их замещение, победители которого должны заключать контракт с министерством, в котором оговаривается срок гражданской службы и обязанности сторон.

3.Пересмотр системы вознаграждения чиновников. Следуя мировому опыту, разработчики реформы заявили о необходимости изменения акцентов в оплате между денежными (прямыми) и неденежными (косвенными) формами. В мировой практике управления персоналом уже давно считается аксиомой положение о том, что только прямая оплата (заработная плата, премия и бонусы) стимулирует прирост качества и количества труда. Косвенные же формы оплаты (льготы и привилегии) заставляют работников дорожить принадлежностью к тому или иному ведомству, но отнюдь не способствуют повышению производительности труда.

4.Передача части функций госаппарата некоммерческим организациям. Перевод значительной части госслужбы на самоокупаемость подразумевает «отсечение» многочисленных технических и обеспечивающих служб и функций от основного аппарата, а выполняющим их организациям придается полунезависимый статус. НКО вступают с министерствами в договорные отношения по выполнению госзаказов, получаемых ими на основе тендеров. Сотрудники этих организаций перестают быть госслужащими и становятся обычными наемными работниками.

Эксперты, принимавшие участие во втором этапе реформ, разработали Концепцию административной реформы и Программу по претворению её в жизнь. Первоначально планировалось опубликовать эти документы в «Российской газете» с тем, чтобы начать широкомасштабное обсуждение реформы в обществе и преодолеть сопротивление со стороны чиновников. Однако документы опубликованы так и не были. Все попытки начать конкретные шаги по оптимизации работы государственного аппарата натолкнулись на сильное сопротивление самого аппарата. С помощью интриг, закулисной борьбы и замалчивания эти планы были «сведены на нет».

3.1999-2000. Тема реформы государственного аппарата широко обсуждалась накануне президентских выборов 2000 г. Возглавляемый Г.Грефом Центр стратегических разработок (ЦСР), получивший статус предвыборного штаба В.Путина, разработал новую Концепцию реформы государственной службы. Стержнем этой Концепции стало провозглашение принципа «merit system» (системы заслуг и достоинств) в качестве центрального принципа построения обновленной госслужбы России. Авторы Концепции говорили о четырех направлениях реформы: улучшение функционирования госслужбы, улучшение законодательства, совершенствование материального обеспечения, изменение кадровой политики.

Несмотря на высокое качество аналитических материалов и определенную заинтересованность власти в преобразованиях, очередной этап реформ так и остался на бумаге. Вопросы реформирования государственной службы вновь были отложены «на потом». Однако усилия экспертов ЦСР не пропали даром: во многом благодаря их стараниям в обществе повысился интерес к проблематике реформирования госслужбы; в печатных изданиях и интернете появилось множество публикаций на эту тему. В обстановке «общественной заинтересованности» органы власти не могли игнорировать этот вопрос. Следствием этого стало обсуждение проекта Закона о государственной службе, Кодекса государственной службы и др. Итогом этого этапа реформы стало принятие в 2003 г. Закона «О системе государственной службы». К сожалению, этот Закон не привнес революционных изменений в работу госаппарата: несмотря на то, что в первоначальном виде этот законопроект содержал множество инноваций, на финальной стадии они были выхолощены.

В 2004 г. вышел Указ Президента РФ № 314 «О системе и структуре органов исполнительной власти», согласно которому функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию были сосредоточены в федеральных министерствах, функции контроля и надзора – в федеральных службах, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом – в федеральных агентствах. В соответствии с Указом № 314 было создано 14 министерств (в том числе 5 в ведении непосредственно Президента РФ), которым были подведомственны 27 служб (в том числе 7 – министерствам в ведении Президента РФ) и 26 агентств. Непосредственно (то есть без вхождения в одну управленческую структуру с каким-либо министерством) в ведении Президента РФ находились 5 служб и 2 агентства, в ведении Правительства РФ – две службы. Таким образом, общее число федеральных служб составляло 34, федеральных агентств – 28, а всего федеральных органов исполнительной власти – 7687.

Рассмотрим порядок работы структур исполнительной власти на примере Министерства транспорта РФ. Это министерство является федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, авиационно-космического поиска и спасания, морского (включая морские порты, кроме портов рыбопромысловых колхозов), внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного, городского электрического (включая метрополитен) и промышленного транспорта, а также дорожного хозяйства88. Исполнительными инстанциями, подчиняющимися Министерству, являются Федеральное агентство воздушного транспорта, Федеральное дорожное агентство, Федеральное агентство железнодорожного транспорта, Федеральное агентство морского и речного транспорта. Контролирующей инстанцией в структуре Минтранса является Федеральная служба по надзору в сфере транспорта.

Федеральное дорожное агентство (Росавтодор) осуществляет управление федеральными автомобильными дорогами. К сфере компетенции Росавтодора относится выполнение функций государственного заказчика федеральных программ по модернизации транспортной системы России89. Росавтодор осуществляет управления федеральными автодорогами как непосредственно, так и через систему федеральных государственных учреждений и их филиалов. В эту систему входят 10 федеральных управлений автомобильных дорог, 22 управления магистралей, 4 дирекции по дорожному строительству. К объекту управления относятся 47,1 тыс. км федеральных автомобильных дорог, 5687 единиц мостов и путепроводов на них, а также имущество, необходимое для обеспечения бесперебойного круглогодичного функционирования федеральных дорог. Общая балансовая стоимость имущественного комплекса, оперативное управление которым осуществляется Росавтодором, составляет около 515,5 млрд. рублей. В ведении Росавтодора также находятся 195 федеральных государственных унитарных предприятий, выполняющих работы по ремонту и содержанию сети федеральных автомобильных дорог. Общая балансовая стоимость федерального имущества, закрепленного за этими предприятиями на праве хозяйственного ведения, составляет 8,8 млрд. рублей90.

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет контроль в сфере воздушного (гражданской авиации), морского (включая обеспечение безопасности мореплавания и порядка в морских рыбных портах), внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного и городского электрического (включая метрополитен), промышленного транспорта и дорожного хозяйства, а также функции по техническому надзору за спортивными судами91. Основными функциями службы являются:

* организация, проведение и участие в установленном законодательством Российской Федерации порядке в проведении расследований транспортных происшествий на железнодорожном, воздушном, морском и речном транспорте, а также участие в расследовании причин разрушений автомобильных дорог общего пользования и дорожных сооружений на них;
* выдача разрешений (лицензий) юридическим лицам и гражданам на оказание транспортных услуг;
* осуществление эксплуатационной сертификации в области гражданской авиации92.

Третьим звеном в структуре Минтранса являются Федеральные государственные управления. Примером такого рода организаций является ФГУ «Дороги России», образованное в 2004 г. для реализации мероприятий по созданию платных автомобильных дорог. В сферу обязанностей организации входит разработка предпроектной документации на строительство, обоснований инвестиций в строительство, методическое и методологическое обеспечение процессов, координация взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В настоящее время ФГУ "Дороги России" выполняет функции заказчика по нескольким крупным транспортным проектам, среди них: скоростная автомагистраль Москва-Санкт-Петербург, Центральная кольцевая автомобильная дорога Московской области и др.

Таким образом, в России, по примеру многих развитых стран, было реализовано разделение структур исполнительной власти на распорядительные, исполнительные и контролирующие органы. Но утверждать, что бюрократическая машина повернулась лицом к гражданам – «клиентам» нельзя. За примерами неэффективности многих исполнительных органов далеко ходить не надо. «ФГУ «Центромагистраль» ведает федеральными трассами Центральной России. Все застройщики, даже если они в десяти км от магистрали, рано или поздно выезжают на трассу по местным дорогам, и обязаны согласовать с этим управлением транспортную схему проекта застройки. Иначе Администрация района по Градостроительному Кодексу не вправе его утвердить. Застройщики обращаются в ФГУ и попадают в капкан. Им могут выдать Технические условия, предписывающие построить развязку стоимостью 100 млн. руб., а могут выдать иные, по которым затраты - грошовые. Впрочем, в последнем случае пошлют делать схему в аффилированную проектную организацию, где сдерут полмиллиона за три чертежа и пять страниц пояснительной записки. Граждане для чиновников ФГУ не клиенты и даже не просители. Они бараны, которых надо стричь93». Комментарии, как говорится, излишни.

В первой половине 2000х гг. на повестке дня правительства часто вставал вопрос о внедрении бюджетирования, ориентированного на результат94. И, надо сказать, некоторые шаги в этом направлении были сделаны. В частности, в мае 2004 г. правительство одобрило Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации. В качестве основного направления реформирования бюджетного процесса рассматривался «переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики95». Однако дальше принятия Концепции дело не пошло: после взрывного роста цен на нефть, начавшегося как раз в 2004 г., реформа бюджетного процесса потеряла свою актуальность.

В целом, масштабные перемены, произошедшие в России после 1991 г. и отразившиеся на жизни каждого гражданина страны, почти не коснулись бюрократического аппарата. Предпринятые в 1992, 1997-1998 и 2000-2002 гг. попытки реформирования государственной службы потерпели неудачу. Не добившись в XX столетии полной и окончательной «победы социализма в отдельно взятом государстве», Россия в начале XXI века стала страной победившей бюрократии. В отличие от развитых стран, где средний класс собственников «заказывает музыку», а чиновники перед ним отчитываются, в России бюрократия является самодостаточной и независимой от всего остального общества прослойкой.

Однако сохранение status quo будет губительным для России. Есть множество стран, которые из-за проблем коррупции в течение длительного времени находятся в стагнации. Яркий пример – Аргентина. В начале XX в. эта страна входила в пятерку наиболее развитых государств мира; главные активы Аргентины – мясо и зерно – играли ключевую роль в тогдашней мировой экономике. Затем последовало столетие застоя и коррупции, политических переворотов и военных хунт, отсутствия реформ в экономике. В результате в XXI век Аргентина вошла за пределами первой сотни.

Очевидно, что осуществить комплексную модернизацию страны невозможно без политической реформы, которая восстановит реальное разделение властей, местное самоуправление, будет способствовать формированию массовых политических партий, поставит бюрократию под контроль избираемых населением представительных органов власти. Разумеется, при этом не обойтись без реформы государственного аппарата: коррумпированная и неэффективная бюрократия будет блокировать любые, даже самые благие начинания Президента. О том что необходимо проводить глубокую реформу госслужбы и менять мотивацию бюрократии мало кто спорит. Вопрос в том, какие конкретные меры необходимо осуществить для того, чтобы в России заработал госаппарат, адекватный реалиям XXI в.?

На наш взгляд, можно обозначить следующие направления реформы государственной службы.

Реформа структуры федеральных органов исполнительной власти.

1) Ликвидация Администрации Президента и Аппарата Правительства. Не секрет, что в современной России Администрация Президента и Аппарат Правительства являются теневыми органами государственного управления, что противоречит Конституции страны. По сути, сегодня руководитель Аппарата Правительства имеет в своих руках больше рычагов управления, чем вице-премьер. Такая ситуация складывается во многом потому, что министры в России являются не политическими назначенцами, получающими свои портфели по итогам выборов, как, например, в Германии, а помощниками премьер-министра, всецело ему обязанными. Вместо этих органов целесообразно Службу технического обеспечения деятельности Президента и Правительства Российской Федерации, лишенной прав участия в процессе принятия политических решений96.

2) Определение полномочий каждого бюрократического органа (выставление «красных флажков»97) должно обозначить границы компетенции чиновников, выход за которые будет наказуем. Для обеспечения контроля за этим со стороны граждан должна быть создана система специализированных административных судов, существующая сегодня во многих развитых странах.

3) Формирование из числа тщательно отобранных лиц временного Федерального Бюро по расследованию фактов коррупции в органах государственной власти. Нынешний прокурорский корпус к решению этой задачи явно не пригоден. Примером подобного органа может послужить аналогичное Бюро в Сингапуре. Помимо этого, должна быть создана единая общефедеральная «горячая линия» по борьбе с коррупцией, куда смогут обращаться за поддержкой все граждане страны

4) Частичная «приватизация» государственных структур, в чем Россия может последовать примеру Великобритании. За счет этого можно существенно сократить численность госаппарата, а сэкономленные средства направить на повышение оклада госслужащих.

6) Сокращение регулирующих функций органов исполнительной власти, развитее различных форм самоуправления. Это касается всех сфер общественной жизни: экономики, системы выборов, средств массовой информации и многого другого.

Реформа процедур государственной службы и изменение мотивации госслужащих.

1) Государственные должности должны быть разделены на два типа – политические (руководство вплоть до среднего звена – руководители департаментов и управлений федеральных органов исполнительной власти, руководители территориальных управлений, их заместителей) и профессиональные. Политические партии, победившие на выборах, должны иметь возможность делегировать своих представителей для замещения должностей руководящего управленческого звена исполнительной власти98.

2) Внедрение контрактной системы. Необходимо отказаться от системы пожизненного найма в государственной службе. Претенденты на занятие тех или иных позиций в госаппарате должны походить конкурсный отбор. Для обеспечения кадровой ротации срок заключаемого контракта не должен превышать 4 лет (а для политических назначенцев – срок полномочий избираемого политика). Здесь Россия может последовать примеру Великобритании, где чиновники при вступлении в должность сдают квалификационный экзамен, а затем подписывают контракт с министерством на определенный срок. Кроме этого, в Великобритании госслужащие проходят аттестацию (обычно один раз в пять лет), которую проводит комиссия государственной службы, на решения которой не влияют политики.99.

3) Внедрение стандартов государственных услуг. Необходимо последовательно внедрять стандарты государственных услуг, которые позволят упорядочить и конкретизировать обязательства органов исполнительной власти перед гражданами и общественными организациями, внедрить критерии оценки работы госслужащих, изменить мотивацию действий чиновников100. Базой для оценки эффективности работы чиновников должен стать мониторинг результатов их деятельности.

4) Снятие барьеров на приход специалистов «извне». Для преодоления замкнутости государственной службы, необходимо создать каналы для привлечения квалифицированных специалистов из других сфер – из бизнеса и науки.

5) Разработка и внедрение этического кодекса государственных служащих. Примером может стать Кодекс Этики правительственной службы США, принятый Конгрессом в 1958 г. Этический кодекс будет призван установить систему моральных требований к поведению государственных гражданских служащих, способствовать исполнению возложенных на них обязанностей и, тем самым, повышать авторитет госслужбы в России.

Общественный контроль за работой госаппарата.

1) Открытость органов исполнительной власти для общества. Российские граждане должны иметь возможность получения информации о работе государственных служащих. Любое министерство и ведомство обязано давать ответы на запросы граждан и публиковать подробные отчеты о расходовании выделенные из бюджета средств. Все нормативные документы, касающиеся деятельности бюрократических структур, должны выкладываться в Интернете.

2) Развитие конкуренции среди СМИ. Для становления конкурентного медиа-рынка необходимо осуществить продажу полос частотного спектра с правом перепрофилирования с коммуникационных проектов на медийные, упростить законодательство о СМИ (отменить одиозные статьи закона об экстремизме), ввести ограничения на право государственной собственности на медиа-ресурсы.

3) Совершенствование взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества. При всех органах исполнительной власти необходимо создать наблюдательные советы из представителей профильных НКО. На обсуждение этих советов должны выноситься готовящиеся принимаемые властями решения по принципиальным вопросам101.

4) Расширение границ частного обвинения. Частное обвинение может стать одним из инструментов противодействия коррупции и экспансии бюрократического аппаратом с целью расширения сферы взимания административной ренты. Сферой, где частное обвинение может быть весьма эффективным, является охрана окружающей среды.

Развитие политической конкуренции.

Если в стране не будет представительной демократии с реальным разделением властей, свободой СМИ и массовых собраний, транспарентной системой принятия решений, то любая, даже самая прогрессивная реформа государственной службы обречена на провал. Если парламент не может реально контролировать исполнение бюджета, то переход к программно-целевому бюджетированию сведется лишь к удобной форме разворовывания средств налогоплательщиков. Если на центральных телеканалах на критику руководства страны накладывается табу, то ни о какой информационной открытости органов исполнительной власти не может быть и речи.

*****

Если указанные меры будут реализованы, то по опыту развитых стран можно предположить, что система государственной службы изменится к лучшему. Служащие будут находиться под пристальным контролем общества. Общее число чиновников сократится, при этом повысится производительность и уровень оплаты их труда. Это позволит нанимать на работу более квалифицированных служащих, а сокращение госаппарата поможет избавиться от советского наследия бюрократического управления.

Как и у любых глубоких преобразований, у реформы государственной службы есть множество политических ограничений. Не секрет, что бюрократия – гражданская и военная- сегодня является главной опорой политической элиты, затрагивать ее корыстные интересы – опасно. Но если реформ не будет, то на перспективах модернизации России можно поставить крест.

Литература

1.

Albert Gore Comission Report. New-York-London. 1993.
2.

Civil Service. Report of the Committee 1966-1968. Vol. I. L., 1968.
3.

Kettl D. The Global Public Management Revolution. Washington. 2000.
4.

Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector. N.Y., 1993.
5.

Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government. University of California Press, 1992.
6.

Ostrom V. The Intellectual Crisis in American Public Administration. Tuscaloosa, 1989.
7.

Priffner J. Political Appointees and Career Executives. // Agenda for Excellence. New York, 1992.
8.

Queensland. Appropriation Bill 2000. Second Reading Speech, 18 July, M.: 2000. Portfolio Services 2000-2001.
9.

Randall G.Holcombe. Federal Government before the New Deal // www.independent.org/publications/article.asp?id=360
10.

The Bureaucratization of Russian Society fron the Seventeenth to the Twentieth Century / Ed. by W.M.Pinter, D.K.Rowney. Chapel Hill: The University of North California Press, 1980.
11.

Warwick D.P. A Theory of Public Bureaucracy. Cambridge-London, 1978
12.

Wilson W. The Study of Administration// Political Science Quarterly 2. 1887, June.
13.

Альбац Е.М. Бюрократия. Борьба за выживание. М., 2000.
14.

Андреева Е.И., Сучкова А.А. и др. Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России. М., 2002.
15.

И.Булавинов. Госслужба по контракту. Журнал «Власть». № 34 (436) от 28.08.2001. http://www.kommersant.ru/doc-rss.aspx?DocsID=280488
16.

Бюрократический централизм. Журнал «Деньги». № 8 (663) от 03.03.2008. http://www.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=858089&print=true
17.

Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 2000.
18.

Великобритания. Эпоха реформ. Под ред. Ал.А.Громыко. М., 2007.
19.

Восленский М.С. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза. М., 1991.
20.

Государственная служба (комплексный подход). Отв. Ред. А.В.Оболонский. М., 1999.
21.

Государственная служба. Отв. Ред. А.В.Оболонский. М., 2009.
22.

Дикин Н., Уолш К. Государство отдает часть полномочий: роль рынков и контрактов в перестройке государственной службы // Государственная служба. Тенденции развития. Зарубежный опыт. Выпуск 17. М., 1997.
23.

Классики теории государственного управления: американская школа. Под ред. Дж. Шафритца, А.Хайда. М., 2003.
24.

Княгин.В. От «административного» государства к «рыночному». // Российское Экспертное обозрение «Эволюция государства». 2006. № 5(19). http://www.rusrev.org/content/review/default.asp?shmode=8&ida=1525&ids=137
25.

Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг. М., 2004.
26.

Левенец Д. Удвоение не ВВП.// Информационный портал «Каспаров ру» 18.03.2009 http://www.kasparov.ru/material.php?id=49C137C4B21D0
27.

Литвинцева Е.А. Государственная служба в зарубежных странах. М., 2003.
28.

Мизес Л. Фон. Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая ментальность. М., 1993.
29.

Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт. М., 2003.
30.

Николаева Л.А., Соловьева А.К. Административная юстиция и административное судопроизводство: зарубежный опыт и российские традиции: Сборник. СПб., 2004.
31.

Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М., 2002.
32.

Оболоснкий А.В. Кадровая политика в государственной службе США: история и современность. // Общественные науки и современность. 2001. № 3.
33.

Программа административной реформы на 2005-2010 гг. Центр стратегических разработок. М., 2004.
34.

Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 год. М., 2003.
35.

Реформа системы управления культурной сферой: международный опыт и возможности его применения в России. // Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ. Проект «Системы управления в министерстве культуры и массовых коммуникаций РФ». М., 2005. www.ecorys.ru/rus/doc/act01_502.doc
36.

Скидмор Макс Дж., Трипп Маршалл Картер. Американская система государственного управления. М., 1993. Словарь современной экономической теории. М., 1997.
37.

Словарь современной экономической теории. М., 1997.
38.

М.Трудолюбов, П.Аптекарь. От «матрицы» до «крыши». // Ведомости. 27.03.2009, № 54 (2324). http://www.vedomosti.ru/newspaper/print.shtml?2009/03/27/188313
39.

Фромм Э. «Иметь» или «быть». М., 2006.
40.

М.Хонг. Сингапурр – страна, победившая коррупцию. Интернет-издание «Дипкурьер». № 10 (30) от 21 июня 2001 г. http://world.ng.ru/azimuth/2000-05-18/6_sing.html
41.

Шепелев Л.Е. Титулы, мундиры, ордена. Л., 1991.
42.

Шлезингер-мл. А.М. Циклы американской истории. М., 1992.
43.

300 шагов к свободе. Проект политической программы объединенной российской демократической оппозиции. М., 2008.

__________________________________________________________________________________________________

1 См.: Ibid.

2 Wilson W. The Study of Administration// Political Science Quarterly 2. 1887, June.

3 См.: Ostrom V. The Intellectual Crisis in American Public Administration. Tuscaloosa, 1989. P.20-25

4 См.: Вебер М. Бюрократия// Классики теории государственного управления: американская школа. Под ред. Дж. Шафритца, А.Хайда. М., 2003. С. 56-57.

5 См.: Там же С. 58-60.

6 См.: Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М., 2002. С. 11

7 См.: Мизес Л. Фон. Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая ментальность. М., 1993. С. 10-11.

8 См. Мертон Р. Неформальные организации и их отношения с формальными организациями. // Классики теории государственного управления: американская школа. Под ред. Дж.Шафритца, А.Хайда. М., 2003. С. 131-139.

9 См.: Фромм Э. «Иметь» или «быть». М., 2006. С 283

10 См.: Owen E. Hughes. Public Management & Administration. An Introduction. Second ed. Antony Rowe Ltd, 1998. P 52-53

11 См.: Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector. N.Y., 1993. P. 19-20.

12 О проблеме перехода к программно-целевому бюджетированию речь пойдет ниже.

13 См.: Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector. N.Y., 1993. P. 20.

14 См.: Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government. University of California Press, 1992. P. 117-119.

15 См.: Словарь современной экономической теории. М., 1997.

16 См.: Queensland. Appropriation Bill 2000. Second Reading Speech, 18 July, M.: 2000. Portfolio Services 2000-2001. P. 51.

17 См.: Ibid.

18 См.: Municipal Budgeting Toolkit. World Bank, 2000.

19 Андреева Е.И., Сучкова А.А. и др. Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России. М., 2002. С. 24

20 См.: Ibid. C. 25.

21 См.: Государственная служба. Отв. Ред. А.В.Оболонский. М., 2009. С. 326.

22 До середины XIX века в Великобритании должности в министерствах активно продавались и покупались, в государственном аппарате процветал непотизм.

23 Несмотря на это в течение длительного времени продолжал существовать негласный патронажный контроль

24 См.: Литвинцева Е.А. Государственная служба в зарубежных странах. М., 2003. С. 21.

25 См.: Civil Service. Report of the Committee 1966-1968. Vol. I. L., 1968.

26 См.: Литвинцева Е.А. Государственная служба в зарубежных странах. М., 2003. С. 33.

27 Например, подготовкой аналитических материалов для министерств могут заниматься различные научные фонды.

28 См.: Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М., 2002. С. 39.

29 См.: Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, германия. М., 2000. С. 164.

30 Российским аналогом этой административной должности является должность директора департамента Северной Америки Министерства иностранных дел РФ.

31 Российским аналогом этой административной должности является заместитель директора департамента лингвистического обеспечения Министерства иностранных дел РФ.

32 Ibid С. 165.

33 См.: Великобритания. Эпоха реформ. Под ред. Ал.А.Громыко. М., 2007. С. 43. Влияние «мандаринов» ослабевало и в дальнейшем: в 1990е гг. они превратились в небольшую прослойку бюрократии, работающие непосредственно с министрами и постоянными секретарями.

34 См.: Государственная служба (комплексный подход). Отв. Ред. А.В.Оболонский. М., 1999. С.256.

35 См.: Великобритания. Эпоха реформ. Под ред. Ал.А.Громыко. М., 2007. С. 43.

36 Например, при заместителе главы Казначейства Великобритании существует исполнительное агентство National Savings and Investments (NSI), ответственное за реализацию программ по распространению сберегательных сертификатов, сбероблигаций и других инструментов, предназначенных для привлечения сбережений физлиц. Примером подразделения, функционирующего на полурыночных началах, является водоотчистная организация в одном из английских графств.

37 См.: Государственная служба. Отв. Ред. А.В.Оболонский. М., 2009. С. 331-332.

38 См.: Реформа системы управления культурной сферой: международный опыт и возможности его применения в России. // Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ. Проект «Системы управления в министерстве культуры и массовых коммуникаций РФ». М., 2005. С. 42. www.ecorys.ru/rus/doc/act01_502.doc

39 От англ. Аббревиатуры quango – quasi non-governmental organizations. В русскоязычной литературе также используется термин «вневедомственные компании».

40 «Кванго» подотчетны министерствам, так как расходуют деньги налогоплательщиков, однако функционируют они независимо от министерств, самостоятельно предоставляя услуги населению. Важно отметить тот факт, что концептуальное отличие между «кванго» и исполнительным агентством не всегда прослеживается: агентство может быть преобразовано в «кванго» или же вновь перейти в состав ведомства.

41 См.: Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М., 2002. С. 48.

42 http://www.cultureonline.gov.uk

43 Примером стратегического документа является подготовленная Министерством культуры Великобритании в 2000 г. программа развития публичных библиотек, на основе которой в 2004 г. были разработаны стандарты услуг публичных библиотек.

44 См.: Реформа системы управления культурной сферой: международный опыт и возможности его применения в России. // Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ. Проект «Системы управления в министерстве культуры и массовых коммуникаций РФ». М., 2005. С. 43.

45 См.: Дикин Н., Уолш К. Государство отдает часть полномочий: роль рынков и контрактов в перестройке государственной службы // Государственная служба. Тенденции развития. Зарубежный опыт. Выпуск 17. М., 1997. С.50.

46 См.: Государственная служба. Отв. Ред. А.В.Оболонский. М., 2009. С. 345.

47 Randall G.Holcombe. Federal Government Growth before the New Deal // http://www.independent.org/publications/article.asp?id=360

48 Некоторые исследователи говорят о том, что Сталин, создавший институт номенклатуры, реализовал ухудшенный вариант spoils system.

49 См.: Скидмор Макс Дж., Трипп Маршалл Картер. Американская система государственного управления. М., 1993. С.15. «Клиентизм» американской бюрократии прямо противоположен установкам российских чиновников, в подавляющем большинстве настроенных на извлечение «административной ренты».

50 "См.: U.S. Code Title 5 § 2101// www.en.wikipedia.org/wiki/Civil_servant#United_States

51 См.: Литвинцева Е.А. Государственная служба в зарубежных странах. М., 2003. С. 38.

52 Несмотря на критику деятельности Комиссии государственной службы, исходившей от республиканцев на протяжении многих десятилетий, опыт функционирования этой организации может быть перенят в России: создание независимой и надаппаратной структуры, занимающейся отбором кадров, может поспособствовать притоку в госаппарат «свежей крови» в виде высококвалифицированных специалистов.

53 См.:Civil Service // www.en.wikipedia.org/wiki/Civil_servant#United_States

54 См.: Государственная служба. Отв. Ред. А.В.Оболонский. М., 2009. С. 355.

55 Несмотря на критику с разных сторон, этот закон действует и по сей день.

56 См.: The Hatch Act, 53 Stat. 1147, amended in 107 Stat. 1001.

57 См.: Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт. М., 2003. С. 411. Закон Хэтча, в котором были прописаны ограничения на участие чиновников в политической жизни страны, интересен для современной России, где проблема использования административного ресурса во время выборов весьма актуальна.

58 См.: Warwick D.P. A Theory of Public Bureaucracy. Cambridge-London, 1978. P. 3.

59 См.: В.Мау, К.Яновский. Институциональные ограничения современного экономического роста. М., 2009.

60 Здесь тоже можно провести аналогии с Россией, где в последние годы наблюдается рост численности госаппарата. Так, в 1999-2008 гг. численность чиновников региональных органов власти выросла в 2,25 раза, сотрудников федеральных служб - в 1,6 раза, муниципальных чиновников – в 2,07 раза. См.: Левенец Д. Удвоение не ВВП.// Информационный портал «Каспаров ру» 18.03.2009 http://www.kasparov.ru/material.php?id=49C137C4B21D0

61 См.: Шлезингер-мл. А.М. Циклы американской истории. М., 1992. –С. 353.

62 См.: Бюрократический централизм. Журнал «Деньги». № 8 (663) от 03.03.2008. http://www.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=858089&print=true

63 Ibid.

64 Ibid.

65 См.: Priffner J. Political Appointees and Career Executives. // Agenda for Excellence. New York, 1992.P. 49

66 См.: Оболоснкий А.В. Кадровая политика в государственной службе США: история и современность. // Общественные науки и современность. 2001. № 3. С.47.

67 См.: Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 2000. С. 142.

68 Россия и в этом отношении может позаимствовать американский опыт: в будущем можно будет создать службу, которая бы занималась отслеживанием того, насколько четко соблюдается законодательство, регулирующее права и обязанности госслужащих.

69 См.: Оболоснкий А.В. Кадровая политика в государственной службе США: история и современность. // Общественные науки и современность. 2001. № 3. С. 49. В определенной мере аналогом американсокй Службы ведущих руководителей является «кадровый резерв» при Президенте РФ. Насколько эффективным окажется этот институт в России, покажет время.

70 См.: Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М., 2002. С. 85.

71 См.: Albert Gore Comission Report. New-York-London. 1993.

72 См.: В.Княгин. От «административного» государства к «рыночному». // Российское Экспертное обозрение «Эволюция государства». 2006. № 5(19). http://www.rusrev.org/content/review/default.asp?shmode=8&ida=1525&ids=137

73 Андреева Е.И., Сучкова А.А. и др. Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России. М., 2002. С. 21.

74 См.: См.: Реформа системы управления культурной сферой: международный опыт и возможности его применения в России. // Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ. Проект «Системы управления в министерстве культуры и массовых коммуникаций РФ». М., 2005. С. 73.

75 См.: Kettl D. The Global Public Management Revolution. Washington. 2000. P.20

76 См.: Государственная служба. Под ред. А.В.Оболонского. М., 2009. С. 19.

77 См.: Ibid. С. 220

78 См. Ibid. С. 220.

79 См.: Государственная служба. Под ред. А.В.Оболонского. М., 2009. С. 251.

80 См Восленский М.С. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза. М., 1991.

81 См.: М.Трудолюбов, П.Аптекарь. От «матрицы» до «крыши». // Ведомости. 27.03.2009, № 54 (2324). http://www.vedomosti.ru/newspaper/print.shtml?2009/03/27/188313

82 См.: Ibid.

83 См.: The Bureaucratization of Russian Society fron the Seventeenth to the Twentieth Century / Ed. by W.M.Pinter, D.K.Rowney. Chapel Hill: The University of North California Press, 1980. P. 380.

84 См.: Ibid.

85 См.: Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 год. М., 2003. С. 15

86 См.: Ibid.

87 См.: Административная реформа в Российской Федерации: основные этапы реализации//Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, № 22 (310), 2006.

88 См.: Министерство транспорта Российской Федерации http://www.mintrans.ru

89 См.: Федеральное дорожное агентство Министерства транспорта РФ. http://www.rosavtodor.ru

90 См.: Ibid.

91 См.: Федеральная служба по надзору в сфере транспорта Министерства транспорта РФ. www.rostransnadzor.ru

92 См.: Ibid.

93 Из интервью автора с П.С.Филипповым, директором Центра по изучению проблем коррупции «Суда нет».

94 Напомним, что переход от сметного к программно-целевому бюджетированию являлся одним из «кирпичиков» административных реформ, предпринимавшихся в развитых странах в 1980-1990е гг.

95 См.: Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг. М., 2004.

96 См.: Ibid. С. 70.

97 См.: Альбац Е.М. Бюрократия. Борьба за выживание. М., 2000. С. 34.

98 300 шагов к свободе. Проект политической программы объединенной российской демократической оппозиции. М., 2008. С. 71.

99 См.: И.Булавинов. Госслужба по контракту. Журнал «Власть». № 34 (436) от 28.08.2001. http://www.kommersant.ru/doc-rss.aspx?DocsID=280488

100 См.: Программа административной реформы на 2005-2010 гг. Центр стратегических разработок. М., 2004. С. 23.

101 300 шагов к свободе. Проект политической программы объединенной российской демократической оппозиции. М., 2008. С. 69.

Кирилл Родионов, специально для Суда нет.