Формирование эффективной мотивации у бюрократии зарубежом

(Аннотация)

Большинство отечественных предпринимателей уверено, что невозможно начать своё дело, не взяв «в долю» чиновника. Об отношении бюрократов к бизнесменам, наглости и коррумпированности чиновников Я.Яковлева говорит: «Так не может долго продолжаться. Слишком неуправляема стала масса чиновников. Слишком сильно они нас ненавидят, пытаясь обобрать любым способом. Они ничего не создают, они только рушат. Конвейер арестов, постоянный передел собственности — не отдельные события. Это прорывающиеся наружу сигналы о массовой коррупции, которая все глубже затягивает страну в неуправляемое пике. Ужесточением наказания не создашь противовеса этой армии. Нужны решительные действия, реформы, нужен возврат здравого смысла, нужна обратная связь от власти и ее реакция на события. Реакция не в виде комментариев, а в виде действия».

Основы современной теории бюрократии были заложены в работах Вудро Вильсона и Макса Вебера.

Несмотря на то, что в эпоху государственного интервенционизма идеи Макса Вебера большинству экспертов и политиков казались незыблемыми, некоторые специалисты уже тогда говорили о негативном потенциале усиления влияния бюрократии на жизнь общества. Так, знаменитый австрийский экономист Людвиг фон Мизес указывал на то, что «бюрократическая система по сути своей является антилиберальной, недемократичной… она проникнута фанатичной враждебностью к свободному предпринимательству и частной собственности; она парализует бизнес и снижает производительность труда». Классик американской социологии Роберт Мертон говорил о множестве конфликтов, возникающих в отношениях между чиновниками и их клиентурой.

Экономический кризис, разразившийся в 1970х гг. в странах Запада, ознаменовал собой начало становления постиндустриального общества. Ответом на стагфляцию стала политика дерегулирования и приватизации, которая стала проводиться в развитых странах. В условиях бурного развития информационных технологий, уменьшения роли государства в экономике и нарастающего динамизма общественной жизни со всей очевидностью проявилось несоответствие бюрократического аппарата «веберовского» типа изменившимся реалиям.

В 1993 году в свет вышла книга американских ученых Д.Осборна и Т.Гэблера. По мнению Осборна и Гэблера, в работу чиновников должны внедряться рыночные стимулы, при этом сам аппарат выполнять следующие задачи:

стимулировать конкуренцию между производителями и поставщиками общественных благ;

укреплять правовой статус граждан путем передачи функций контроля от бюрократических структур на нижние уровни – уровень местного самоуправления или самих граждан;

количественно определять производительность государственных структур, ориентируясь больше на результаты их деятельности, а не на объём освоенных ресурсов;

в процессе деятельности руководствоваться чаще целями, а не инструкциями; переопределять понятие налогоплательщика в категорию потребителя и предлагать потребителям государственных услуг более широкий выбор, в частности в сфере образования, повышения квалификации, решения жилищно-коммунальных вопросов;

стремиться упреждать проблемы до их появления, а не разрабатывать меры их устранения;

уделять больше внимания зарабатыванию денег, а не их растрачиванию. Децентрализовывать властные полномочия, руководствуясь принципом кооперации в управлении;

предпочитать рыночные механизмы бюрократическим. Многие обслуживающие и технические функции, которыми занимаются различные подразделения министерств, можно передать частным компаниям;

ориентироваться не только на предоставление услуг общего пользования, но и на интегрирование всех секторов – общественного и частного – в процесс решения проблем граждан соответствующего административно-территориального образования.

Несмотря на стремление к внедрению рыночных стимулов в работу бюрократии, Осборн и Гэблер считали, что государством невозможно управлять так же, как бизнесом.

Основы бюрократической системы Великобритании были заложены еще в середине XIX века. В 1854 году Стаффорд Норткот, находившийся тогда в должности премьер-министра, и Чарльз Эдвард Тревельян, бывший в то время членом администрации Ост-Индской компании, представили парламенту доклад, в котором обозначили острую необходимость создания квалифицированной гражданской службы, комплектуемой на основе профессиональных качеств людей. Авторы доклада предлагали объединить персонал всех министерств в единую гражданскую службу, ликвидировать систему патронажа и ввести систему открытых конкурсных экзаменов для желающих занять позицию в управленческом аппарате. Реализация предложенных мер заняла полтора десятилетия.

История развития государственной службы Соединенных Штатов существенно отличается от европейской. Богатые традиции местного самоуправления, становление государства как президентской республики, закрепление в Конституции разделения властей и прав граждан, оказали серьезное влияние на институт гражданской службы.

В первые десятилетия после провозглашения независимости бюрократический аппарат практически отсутствовал. Большинство федеральных чиновников назначалось на правительственные посты по указанию президента – и могли быть уволены в любой момент либо им самим, либо при смене партийной принадлежности администрации.

Однако в последней трети XIX столетия ситуация изменилась. В 1872 г. была официально создана Федеральная государственная служба США. В акте о создании госслужбы она была определена как «любые назначаемые должности в исполнительной, судебной и законодательной ветвях власти, за исключением правоохранительных служб». В 1883 г. был принят Акт Пендлтона о реформе гражданской службы, введший новые принципы формирования государственной службы:

проведение открытых конкурсных экзаменов;

запрет увольнений по политическим мотивам;

политическая нейтральность государственной службы;

создание независимой Комиссии государственной службы, в функции которой входило назначение большей части государственных служащих на основе способностей, выявляемых по итогам аттестации.

Акт Пендлтона предусматривал испытательный срок для претендентов на занятие должностей в аппарате, запрещал принимать на государственную службу лиц, близкие родственники которых уже состояли на службе, сохранял принцип представительности штатов в государственном аппарате федерации.

Важной вехой в развитии государственной службы США стал закон Хэтча, принятый Конгрессом в 1939 г. Принятие этого закона стало отражением нерешенности задачи деполитизации государственной службы, поставленной еще во время принятие Акта Пендлтона. Закон Хэтча регулировал политическую деятельность определенных служащих или должностных лиц учреждений исполнительной власти, а также лиц, занимающих должности в рамках конкурирующих служб, не относящихся к исполнительной власти. Служащим разрешалось принимать активное участие в политических кампаниях, за исключением запрещенных законом случаев, пользоваться правом голоса и высказывать свои политические мнения. Однако закон запретил им баллотироваться в качестве кандидатов на политические должности по партийному принципу и наложил определенные ограничения на сбор и получение пожертвований на политическую деятельность.

«Новый курс» Ф.Рузвельта, направленный на расширение масштабов государственного вмешательства в экономику и концентрацию в рамках федерального правительства бюджетных, административных и управленческих рычагов и ресурсов, способствовал увеличению численности государственных служащих. Разбухание госаппарата продолжилось и после завершения Второй мировой войны.

В 1960-е годы – во время президентства Л.Джонсона, провозгласившего программу создания «Великого общества», свободного от бедности и безработицы, - правительство стало вмешиваться во все новые и новые сферы общественной жизни. В эти годы было запущено множество социальных программ. Это, в конечном счете, привело к расширению административного аппарата на всех уровнях. К началу 1980х гг. в американском обществе все сильнее стало проявляться недовольство излишним укреплением позиций бюрократии.

Р.Никсон отличался «легендарными недоверием и враждебностью по отношению к бюрократии» и учредил в Белом доме команду «контр-бюрократов».

Дж.Картер считал быструю и серьезную реорганизацию федеральной бюрократии одним из главных приоритетов своей политики, подвергал ее постоянной критике и стремился расширить над ней политический контроль посредством многочисленных «политических назначений», т.е. назначений на ключевые посты «не карьерных бюрократов».

Одним из важных шагов в направлении реформирования госаппарата стало принятие в 1993 г. закона «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений».

В России на протяжении большей части истории доминировала имперская модель бюрократии, в классическом виде сформировавшаяся в азиатских империях, а конкретнее – в Древнем Китае.

Централизованное Московское государство, сформировавшееся в XV в., унаследовало многие черты Золотой Орды – деспотическую власть и бесправие подданных, сакрализацию власти.

В период становления Московского государства появился институт кормления – система содержания и материального поощрения государственной бюрократии, занятой в органах управления на местах. Наместники царя получали не жалование, а «корм» - продукты, одежду и пр. от местного населения. Наместник, получая территорию на «корм» сроком на один-два года, управлял ею, судил население и «кормился», взимая поборы в свою пользу. Это открывало безграничные возможности для грабежа населения.

Главным институциональным новшеством в системе государственной службы в XVIII в. стало введение «Табеля о рангах», произошедшее в 1722 г. «Табель» три иерархические лестницы чинов для гражданской, военной и придворной служб, по 14 ступеней в каждой. Основным путем продвижения по иерархической лестнице являлась выслуга лет.

Во время правления Александра I в структуре бюрократического аппарата произошли определенные изменения. По проекту известного государственного деятеля М.М.Сперанского в 1810 г. был создан Государственный совет, который готовил и предоставлял законопроекты царю на утверждение, а также осуществлял контроль над бюджетом и деятельностью министерств.

Во второй половине XIX-начале XX вв. на повестку дня множество раз вставал вопрос об отмене Табеля, однако ни при Александре II, ни при Александре III, ни при Николае II старая система гражданских чинов не была отменена. Изменения лишь коснулись принципов занятие должностей: в 1906 г. был принят закон об отмене сословного принципа при получении чинов и замене его критерием образования.

Одним из наиболее важных изменений, коснувшихся бюрократического аппарата после 1917 г., стало становление номенклатурного слоя. Номенклатура – это перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые рассматривались и утверждались партийными комитетами, а также список людей, из числа которых эти назначения осуществляются. Проще говоря, номенклатурой являлась та часть бюрократии, которая была занята на управленческой работе разного уровня.

Номенклатура стала формироваться еще при Ленине, однако её «расцвет» приходится на сталинский период. Сталин сформулировал основные принципы отбора и назначения работников номенклатуры. Главными критериями для претендентов на занятие тех или иных должностей были вовсе не уровень квалификации или деловые качества, а верность «вождю народов». В течение всего периода нахождения у власти Сталин использовал номенклатурную систему в качестве одного из инструментов личной власти, расставив на ключевых местах полностью зависимых от него функционеров.

В СССР существовала достаточно разветвленная и ранжированная система привилегий для номенклатуры.

В эпоху брежневского застоя роль бюрократии во всех сферах жизни общества возросла, список номенклатурных должностей расширился, сроки пребывания чиновников в должности увеличились. Соответствующим образом и увеличился общий размер номенклатуры – до 750 тысяч человек. В брежневское время завершилось формирование системы продвижения «ответственных работников». «Подобно петровской Табели о рангах она включала 14 карьерных ступеней — от номенклатуры парткома первичной организации до номенклатуры ЦК, предписывала сроки нахождения на том или ином посту и регламентировала порядок перехода на вышестоящую ступень. Причем чем ближе к концу СССР, тем важнее становился не просто статус, а его экономическое содержание — возможность личного обогащения. У должностей появилась цена». Постепенно номенклатура превратилась в систему контроля над хлебными местами, став тем самым идеальным полем для коррупции. В республиках Кавказа и Средней Азии процветали кумовство и взяточничество, по сути, были возрождены феодальные порядки.

В Советском Союзе, чрезвычайно бюрократизированным государством, роль чиновничества постоянно возрастала.

На основе проведенного анализа роли бюрократии в жизни Советского общества У.Пинтер делал вывод о том, что «организация политики в рамках общества бюрократов создала то, что мы называем супербюрократическим обществом, в котором бюрократы ответственны только перед бюрократами».

На первом этапе реформ (1992-1994) было создано государственное агентство, которое взяло на себя функции по контролю над государственной службой. Перед агентством «Роскадры» была поставлена задача разработки и реализации общегосударственной политики в сфере госслужбы. В 1992-1993 гг. одно из важнейших направлений деятельности Роскадров состояло в наделении государственной службы соответствующим юридическим статусом. В период своего недолгого существования (Роскадры были расформированы в 1994 г.) агентству по разным причинам не удалось сформулировать концепцию реформирования государственной службы. Деятельность агентства свелась, в основном, к формированию системы образовательных услуг для российской бюрократии. В 1995 г. был принят Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», согласно которому была восстановлена «лестница чинов».

В 1997 г. по распоряжению Президента Б.Н.Ельцина была создана Комиссия по государственному строительству, куда входили многие известные специалисты по проблеме административной реформы.

Эксперты предложили внедрить следующие принципы функционирования госаппарата:

1. Осуществление статусного разделения политических и карьерных должностей в госаппарате.

2.Приоритет профессиональных качеств при принятии на ту или иную должность.

3.Пересмотр системы вознаграждения чиновников. Следуя мировому опыту, разработчики реформы заявили о необходимости изменения акцентов в оплате между денежными (прямыми) и неденежными (косвенными) формами. Только прямая оплата (заработная плата, премия и бонусы) стимулирует прирост качества и количества труда.

4.Передача части функций госаппарата некоммерческим организациям.

Эксперты, принимавшие участие во втором этапе реформ, разработали Концепцию административной реформы и Программу по претворению её в жизнь. Первоначально планировалось опубликовать эти документы в «Российской газете» с тем, чтобы начать широкомасштабное обсуждение реформы в обществе и преодолеть сопротивление со стороны чиновников. Однако документы опубликованы так и не были. Все попытки начать конкретные шаги по оптимизации работы государственного аппарата натолкнулись на сильное сопротивление самого аппарата.

Несмотря на высокое качество аналитических материалов и определенную заинтересованность власти в преобразованиях, очередной этап реформ так и остался на бумаге. Вопросы реформирования государственной службы вновь были отложены «на потом». Итогом этого этапа реформы стало принятие в 2003 г. Закона «О системе государственной службы». К сожалению, этот Закон не привнес революционных изменений в работу госаппарата: несмотря на то, что в первоначальном виде этот законопроект содержал множество инноваций, на финальной стадии они были выхолощены.

Масштабные перемены, произошедшие в России после 1991 г. и отразившиеся на жизни каждого гражданина страны, почти не коснулись бюрократического аппарата.

Россия в начале XXI века стала страной победившей бюрократии. В отличие от развитых стран, где средний класс собственников «заказывает музыку», а чиновники перед ним отчитываются, в России бюрократия является самодостаточной и независимой от всего остального общества прослойкой. Читать полностью >>

К.Родионов. Мировой опыт борьбы с коррупцией. Можно ли его использовать в России? (коллектив авторов).