Что говорит мировой опыт?

|31.01.09| Петр Филиппов. Что говорит мировой опыт? Предложения о сотрудничестве от сайта sudanet.ru. 

               В печати, в дискуссиях на встречах экспертов и бизнесменов  продолжается обсуждение выдвинутой президентом Д.Медведевым  программы по борьбе с коррупцией, проекта закона о противодействии коррупции. Главный вопрос - действительно ли высшая власть России намерена положить весь свой авторитет на борьбу с этим злом или это очередная PR- компания, не меняющая ничего по существу? Ответ на этот вопрос крайне важен, так как определяет будущее  России, ее  конкурентоспособность на мировом рынке капиталов и высоких технологий. Тем более, что задача обуздания коррупции в нашей стране – задача чрезвычайной трудности, ибо коррупция в России проистекает из менталитета нашего народа.

 

              Любой непредвзятый исследователь сегодня вынужден признать, что коррупция в России стала нормой. Причем в  самой опасной форме -  беловоротничковой, связанной с «распилом» бюджетных средств, обеспечением монопольного положения на рынке тех или иных корпораций и фирм. Сегодня трудно представить бизнесмена, рискнувшего выйти на рынок, не заручившись, не оплатив покровительство власть имущих. Это в равной мере касается открытия магазинчика в районном городке или  строительства крупного предприятия в каком либо  регионе. Госзаказы «своим» фирмам, откаты,  устранение конкурентов, обеспечение монопольного положения – все это внешние проявления кланового характера российского капитализма. Можно сказать, что массовая масштабная коррупция - это  имманентная черта  российского капитализма, это  та среда, в которой только и могут формироваться кланы, перераспределяться и обмениваться административные, природные, финансовые  ресурсы.  

 

             При клановом капитализме  многие   чиновники,  принимающие на  разных уровнях важные для предпринимателей решения, вовлечены в бизнес непосредственно или через близких родственников, а бизнесмены покупают благосклонность представителей власти и  получают  преимущества на рынке. Происходит сращивание власти и бизнеса,  при  клановом капитализме «свои» бизнесмены (олигархи местного, регионального или федерального уровня)  нередко   приватизируют государственные должности, расставляя на них «своих» людей, а  чиновники получают статусную ренту -  основной источник их доходов.

 

            При клановом капитализме верховенство закона остается пустым лозунгом. Верность клану, принятым в рамках его обязательствам, ценность дружеских или клиентских отношений  важнее формальных требований закона. К нормам закона прибегают только тогда, когда надо с помощью прокуратуры или «басманного» суда  наказать «отступников» или «подвинуть» конкурирующий клан.

 

            Рентоориентированная экономика воспроизводится как предельно монополизированная, а значит и неэффективная. В ней нет стимулов к внедрению новшеств и сокращению издержек. Инвестиции в такой экономике распределяются  не столько по критериям эффективности, сколько исходя из  необходимости поддержать  пусть убыточные, но   «свои» фирмы. В такой экономике  высоки  риски капиталовложений, ведь права собственности становятся  условными. Без принадлежности   собственника к влиятельному клану, без покровительства  со стороны   власти   его активы  оказываются незащищенными от захвата или национализации.

 

           Население страны  при такой форме капитализма платит налоги дважды – в форме узаконенных налогов и в форме рентной составляющей в цене товаров и услуг. Причем второй налог  в ряде отраслей сопоставим или даже превосходит первый. Яркий пример – завышенные втрое цены на квартиры, цены на бензин, не падающие вслед за снижением цен на сырую нефть. Расходы на взятки и откаты, т.е. присваиваемая  чиновниками  статусная рента составляет существенную часть себестоимости  любого товара на российском рынке.

 

           Впрочем, высокие цены на нефть в предшествующие годы   не позволили россиянам  осознать, что  нынешняя форма  российского    капитализма  вполне отвечает известным характеристикам, Это капитализм  монополистический и паразитический  (паразитирующий на изъятии  у населения монопольной ренты) и загнивающий (лишенный стимулов к саморазвитию, умирающий). Убаюканный высокими доходами от нефти   наша политическая элита  пока не осознала,  что при сохранении кланового характера  российского капитализма обеспечить высокий уровень жизни народа и достойное место среди развитых стран не удастся. Между тем  интеграция в мировой рынок ставит перед нами вопрос ребром – или мы обуздаем массовую коррупцию и создадим в России конкурентный рынок, или останемся Верхней Вольтой со старыми ракетами. Иного не дано.

 

           Печально, но кажется  клановый характер капитализма в России не есть следствие  каких то пагубных решений в процессе рыночных реформ или приватизации. Клановый капитализм органически вытекает из истории нашего народа, из устоявшихся традиций, привычек и стереотипов поведения наших  сограждан. Веками жители России испытывали  в своей повседневной жизни жесточайшее давление сначала  со стороны царской бюрократии, а затем органов тоталитарного советского государства. Единственным спасением был близкий круг человека  – друзья и родственники. Надеялись не на суд и закон, необязательный к исполнению, а  на взаимопомощь.

 

           В годы брежневского застоя  директор любого предприятия был вынужден работать в условиях своеобразного бюрократического рынка, где  обменивались покровительство на лояльность, поддержка в партийных инстанциях – на  исключение из общих  правил. Заниженный план  предприятию (от  выполнения которого зависела карьера директора)  можно было  получали после  звонка влиятельного лица или в обмен   на щедрые подарки сотрудникам министерства. Советский блат – предтеча  современного кланового сговора.

 

           Традиция рассматривать личные  отношения  и обязательства выше закона и правил буквально пронизывает все наше общество. Поставьте мысленный эксперимент: предположите, что завтра все чиновники будут уволены и на их место придут новые. Разве они не будут брать откаты? Отнимите лицензии у бизнесменов, им на смену придут другие. Разве они не станут искать покровительства в коридорах власти?

 

           Перед той частью политической элиты, которая действительно озабочена будущим своей страны,  остро стоит вопрос:  как  вырваться из объятий кланового капитализма, как преодолеть вековую российскую традицию? Даже в условиях авторитарного общества политическая воля  любого президента-реформатора, какой бы непреклонной  она не была, не дает гарантий решения  проблемы. Ведь инструмент  в его руках -   та же до предела коррумпированная бюрократия, опирающаяся на менталитет народа. Сама себя бюрократия не реформирует, это не в ее интересах. И бизнес сам  не излечится  от стремления получить  доминирующее положение и присвоить монопольную ренту. Президенту – реформатору нужны союзники, нужна опора. Таким естественным союзником  является  меньшинство, ориентированное на установление в России режима верховенства закона, конкурентного рынка. Если мы хотим добиться успеха, граждане из  меньшинства  должны получить   права, позволяющие идти, в соответствии с законом, наперекор традициям и желаниям консервативного большинства, наперекор  корыстным интересам  чиновников.

 

          Примером  такого права может  служить норма законодательства о приватизации государственных предприятий. Когда оно разрабатывалась, стоял вопрос о том, как преодолеть  сопротивление чиновников, жаждущих  с выгодой для себя продлить период номенклатурной   директорской приватизации. Было предложена и  принята норма, в соответствии с которой инициировать приватизацию предприятия из состава отраслей,  подпадающих  под программу приватизации, мог любой гражданин. Уже само наличие этой нормы отбивало охоту вставлять палки в колеса  законной процедуры приватизации.

 

          Другой пример «права на инициативу снизу»– закрепленное Конституцией  право гражданина оспаривать по суду статью любого закона, противоречащую Конституции  или федеральному закону.  Несмотря на сложности нашей правоприменительной практики, есть немало  случаев, когда суды признавали недействительными статьи тех или иных  законов или инструкций  и вынуждали представительные органы вносить  в них изменения. К сожалению, признать по суду недействительным какую-то статью регионального закона, предоставляющего чиновнику возможность решать вопрос по своему усмотрению (и с выгодой для себя!)  сегодня вряд ли возможно.  Нет прописанного в федеральном законе признака корупциогенности. Между тем методика экспертизы законопроектов на коррупциогенность хорошо отработана. С ее помощью  юристы  точно  ставят «черные метки» на тех статьях законопроектов, которые оставляют «площадки» для коррупции. Но депутаты,  известным образом сориентированные лоббистами, нередко просто отказываются менять формулировки и устранять неопределенность тех или иных прав и обязанностей.

 

           Можно ли изменить  ситуацию? В принципе, возможно. Необходимо лишь внести в проект закона о противодействии коррупции главу, в которой бы четко излагались  требования к технике законотворчества, указывались признаки, по которым коррупциогенная статья может быть признана по  суду недействительной. В России есть опыт приведения регионального законодательства в соответствие с Конституцией. Повторив его, Генеральная прокуратура с одной стороны, а активные граждане с другой довольно быстро смогли бы поднять качество  наших  законов.

 

           Изучение мирового опыта совершенствования законодательства (на предмет устранения «площадок» для коррупции) путем исков граждан есть  первая тема предлагаемого исследования.       

 

           Сопряженная с ней другая  тема исследования  – право граждан бороться с коррупцией, с нарушением законодательства не только  посредством гражданского иска, но и  в порядке частного обвинения. Примеры, процессуальные нормы, ограничения.

 

           Представим себе  такую ситуацию.  На берегу водохранилища, в заповедной зоне вырос не то  коттедж, не то замок. Гражданам отказано в их законном праве проходить вдоль берега. Явно нарушено природоохранное законодательство. И понятно как. Администрация  района и санэпидстанциия, получив отступные, согласовали незаконный землеотвод, а простимулированная природоохранная прокуратура в упор не видит нарушений законодательства. Но эта ситуация радикально бы изменилась, если бы простые граждане могли бы потребовать судебной проверки законности разрешительной документации на постройку и землеотвод, а может  быть даже получили   право (в порядке частного обвинения) на возбуждение уголовного дела по факту нарушения природоохранного законодательства, как это, если не ошибаюсь, имеет место в Великобритании.  

 

            Можно возразить: а судьи кто? Действительно, без независимого и справедливого суда любые права граждан по обузданию коррупции останутся нереализованными. Именно поэтому третья, и пожалуй,  важнейшая тема исследования:  мировой опыт успешных судебных  реформ  в условиях, сходных с российскими. Что можно и нужно сделать, чтобы суд в России стал независимым и справедливым?   Отечественные дискуссии о российском правосудии могут в  этом исследовании быть отправной точкой, но содержание исследования -  именно мировой опыт.

 

            В начале 93–94 гг., работая над  первой версией Закона об акционерных обществах, мне пришлось встречаться со многими известными юристами США.  На встречах всегда затрагивался один ключевой вопрос: почему в США, в отличие от России, владельцы контрольных пакетов акций  и их менеджеры намного реже  разворовывают  акционерный капитал? Ответ был таков. Если в России обманутые акционеры, вкладчики или дольщики   могут только апеллировать к прокурору, то в США они имеют реальные права и  возможности и, что важно, стимулы самостоятельно  в суде бороться за свои интересы. Принцип, положенный в основу  американского законодательства, похож на рецепт спасения от пожара в степи. Хочешь выжить – пусти встречный пал. 

 

            Возьмем, например, ситуацию, когда миноритарному акционеру становится известно,  что  менеджмент  акционерного общества его беззастенчиво обворовывает, лишает законных дивидендов. В России  в этом случае нет смысла нанимать адвокатов для ведения дела,  гонорар им будет заведомо больше  ожидаемых дивидендов. Иное дело в США. Там    акционера, вступившийся за интересы всех остальных акционеров конкретного акционерного общества ожидает немалый приз – 30% от суммы выигранного иска. При этом ему не нужно иметь доверенностей от других акционеров, он выступает сам  с иском в защиту неопределенного круга лиц. Единственное, что он обязан сделать, так это  положить  залог в 100 000 долларов на депозит суда. (Эта мера призвана отпугнуть от суда тех, кто не имеет доказательств). На практике поиском расхитителей акционерного капитала заняты  адвокатские конторы, которые ради перспективного дела и залог от имени акционера внесут, и   само дело выиграют. Эдакие щуки, созданные для того, чтобы караси не воровали…

 

            Мы добились внесения аналогичной нормы в российский закон. Есть такая же норма  и в Законе о защите прав потребителей. Но Госдума не внесла необходимые изменения в Гражданский процессуальный кодекс и эти нормы  сегодня в России не работают. Поэтому остается актуальным изучение мировой практики исков в защиту неопределенного круга лиц, исков  в защиту законных  интересов общества. Особенно учитывая новизну для России такого правового инструмента. Это  есть четвертая тема исследования. 

 

            Разумеется, в ходе изучения мирового опыта в перечисленных областях темы могут изменяться и дробиться. Это не повлияет на общее направление исследования.

 

            Мы приглашаем молодых специалистов – юристов, экономистов, политологов, хорошо владеющих английским (или немецким, французским, шведским) для участия в данном проекте. Требования к результатам исследования – традиционные. Работа оплачиваются по гранту. Результаты исследования будут опубликованы  на сайте и  в сборнике.

 

           Впрочем, дорога ложка к обеду. Время не терпит. Углубляющийся экономический   кризис неизбежно приведет к усилению социальной напряженности. Недовольные ухудшением своего положения массы будут искать ответы на вечные вопросы «Кто виноват?» и «Что делать?». Трудно сегодня заподозрить россиян в избыточном либерализме, скорее налицо очередное увлечение левыми идеями, вера в спасительную мощь государства. Поэтому стихийный протест, если он выплеснется на улицы,  может привести к власти  скорее  национал - шовинистов и крайних государственников, чем рыночно ориентированных реформаторов. Однако такого отката назад можно избежать, если нынешняя власть, ради самосохранения, начнет действительную борьбу с коррупцией. Если делать это будет  с опорой на простых граждан - сторонников рынка и верховенства закона. Принесение в жертву взяточников и казнокрадов ради общественного успокоения  - не самый плохой ход в политической игре. Тем более, если он позволит реально поколебать устои кланового капитализма в России. Обосновать на основе мирового опыта возможность такого маневра -  задача сегодняшнего, а не завтрашнего  дня.