Диагностика коррупциогенности законодательства под редакцией Г. А. Сатарова и М. А. Краснова

Фонд ИНДЕМ, 2004 год. 

 

Предлагаемая К. И. Головщинским работа «Диагностика коррупциогенности законодательства состоит из двух разделов.

 Раздел 1. Оценка эффективности различных инструментов диагностики коррупциогенности законодательства Противодействие коррупции должно включать в себя мероприятия по расчистке правового поля от норм, порождающих коррупцию, повышающих вероятность коррупционных сделок. Такие нормы принято называть коррупциогенными.

 Под коррупциогенностью правовых норм понимается их способность устанавливать такие рамки взаимоотношений между агентами, которые повышают вероятность их вступления в коррупционные взаимодействия.

Концептуальная основа оценки нормативных актов на коррупциогенность Коррупциогенная норма права преимущественно выражает интересы только нескольких корпораций, которые «купили» ее принятие. Иными словами, речь идет о таком феномене, как «захват государства».

«Захват государства» представляет собой покупку влиятельными группами решений государственных органов, которые, тем самым, принимаются исключительно в интересах корпораций или иных лоббистских объединений. Возникновение этого явления связано с отсутствием легальных и открытых каналов представительства интересов, которое превращает процесс принятия управленческого решения в «черный ящик». Можно догадываться о том, какие сигналы подавались на его «вход», точно знать, что на «выходе», но не иметь никакого представления о том, как принималось это решение. Другими словами, не известно, какие предлагались альтернативы и на основании каких критериев производился выбор между ними.

Согласно теории рентоориентированного поведения, группы интересов существуют для перераспределения экономических благ в пользу своих членов с помощью расходования ресурсов для получения исключительных прав и преимуществ. Американский исследователь Манкур Олсон пришел к выводу, что любая группа интересов будет скорее ориентирована не на создание экономических благ, а на перераспределение общественного пирога.

Поскольку методика разрабатывалась в контексте теории рентоориентированного поведения, она представляет собой, по сути, процедуру оценки такого влияния групп интересов на законодательный процесс, которое приводит к принятию неэффективной нормы. При этом коррупциогенность является частным случаем неэффективности правовой нормы. Коррупциогенным, по данной методике, следует признать такой законопроект, в котором доминируют интересы групп влияния. 

Противодействие коррупциогенным нормам права 

            Коррупциогенные нормы права являются существенным источником коррупции. Поэтому противодействие таким нормам должно стать одним из разделов национальной антикоррупционной политики, региональных и ведомственных программ противодействия коррупции.

            Экспертиза проектов нормативно-правовых актов представляет собой комплекс мероприятий по выявлению норм права, способных устанавливать такие рамки взаимоотношений между агентами, которые повышают вероятность их вступления в коррупционные взаимодействия. В странах с высоким уровнем коррупции проведение подобной экспертизы должно стать одной из составных черт законотворческого процесса, наряду с правовой и лингвистической экспертизой.

Функционирование системы оценки последствий принимаемых нормативно-правовых актов включает в себя внедрение процедур измерения затрат и выгод, пересмотр существующих норм права на основе проведенного анализа и институционализацию постоянного обзора проектов нормативно-правовых актов, которая будет противодействовать принятию неэффективных, в том числе и коррупциогенных, норм права. Целесообразно законодательно обязать субъектов законодательной инициативы, органы исполнительной власти сопровождать проект нормативно-правового акта анализом последствий принятия этого акта в терминах затрат и выгод для объектов регулирования.
Раздел 2. Методика проведения антикоррупционной экспертизы законодательства.

Методика направлена на выявление в текстах нормативных актов норм права, создающих потенциал для коррупции.

Методика предназначена для государственных служащих федеральных органов исполнительной власти, сотрудников аппаратов комитетов Федерального Собрания, государственных служащих органов власти субъектов федерации, муниципальных служащих, в чьи обязанности входит подготовка проектов нормативных актов и проведение их экспертизы, а также для организаций некоммерческого сектора, занимающихся противодействием коррупции.

Основное содержание методики выявления коррупциогенных норм права:

определяет основные случаи, когда норма права создает потенциал для коррупции;

содержит инструменты, которые помогут обнаружить нормы такого типа в текстах нормативных актов;

разбивает процесс анализа законодательства на отдельные стадии и предлагает пошаговую методику выявления коррупциогенных норм права;

предлагает возможные формы анализа и итогового документа, подготавливаемого по результатам анализа;

определяет основные квалификационные требования к лицу, в чьи обязанности входит проведение экспертизы нормативных актов на коррупциогенность.

 Нормы права, создающие потенциал для коррупции

  • Завышенные требования нормы права как коррупциогенный фактор. Для исполнения такого рода норм ее адресат вынужден затратить слишком много ресурсов. К данной категории относятся как материальные нормы права, которые требуют от субъекта права слишком больших затрат, так и процессуальные нормы, которые в силу сложности процедуры предполагают многочисленные потери времени и сил.
  • Дискреционные полномочия чиновника как коррупциогенный фактор. Такие нормы права дают должностному лицу возможность выбирать между различными вариантами поведения по своему усмотрению, не предписывая в каких случаях должностное лицо обязано выбрать тот или иной вариант поведения.
  • Бланкетные нормы как коррупциогенный фактор. Нормы права наделяют должностное лицо либо ведомство правом разрабатывать и принимать нормативные акты или отсылают его для решения какого-либо вопроса к другим действующим правовым документам. В данном случае возникает опасность того, что коррумпированные государственные служащие будут намеренно принимать такие подзаконные нормативные акты, которые максимизируют их возможности для коррупции.

Коррупциогенность может проистекать как из недостатков механизма законодательного процесса, юридической техники, так и из самой сущности общественных отношений, которые регулирует та или иная норма права, или на создание которых она нацелена. Необходимо отличать коррупциогенность как следствие содержания нормы права от коррупции как следствия юридического дефекта.Методика предполагает разбиение антикоррупционной экспертизы на этапы и содержит квалификационные требования к лицу, в обязанности которого входит проведение экспертизы нормативных актов на коррупциогенность.

Подготовил: Владимир Берман