Михаил Дмитриев: Административная реформа

Интервью с Михаилом Дмитриевым, директором Центра стратегических разработок 

Подготовлено издательством "Норма" специально для sudanet.ru. 
   
           - Михаил Эгонович, есть потребность договориться о терминах.
    Предлагаем:
  • Система государственного управления включает президента, правительство, министерства и ведомства, парламент, органы местного самоуправления, суды. Следовательно, термин реформа государственного управления намного шире термина административной реформы, так как включает реформирование других ветвей власти.
  • Административная реформа - реформа функций и структуры органов исполнительной власти, их взаимоотношений между собой и с субъектами других ветвей власти, Она не включает ни судебную реформу, ни изменения порядка избрания депутатов. Административная реформа охватывает проблемы, связанные с организацией процессов принятия решений, мотивацией и подотчётностью, транспарентностью, эффективностью структур управления, порядком оказания государственных услуг, оптимизацией функций, дебюрократизацией и т.п.
  • Реформа системы государственной службы - реформа системы подбора и стимулирования кадров и управления персоналом применительно к исполнительной власти. Обслуживающий персонал судов и Федерального собра-ния реформируется и стимулируется по отдельным программам. В связи с этим надо уточнить использование терминов в интервью.

           - В России сегодня нельзя открыть бизнес, не обзаведясь «крышей». Беловоротничковая коррупция стала нормой. Возникли кланы чиновников и бизнесменов. Откаты и «крыши» снижают уровень жизни простого населения, делают не конкурентоспособной нашу страну на мировом рынке. Что не так было сделано в ходе экономических реформ в 90-е годы, что не учли? Почему развитие нашего общества пошло по пути чиновничьего, кланового капитализма?

                                                                                     Михаил Дмитриев

           - Особого выбора в этом отношении не было. Россия оказалась примерно в той же ситуации, что и другие страны из бывшего СССР, которые столкнулись с длительным, затяжным спадом при переходе к рынку. В тот период менялось буквально всё: от политического режима до системы планирования, от социальной сферы до отношений собственности и подходов к регулированию финансового сектора. Разваливались институты плановой экономики и очень медленно формировались институты рыночной экономики. Разлагался реальный сектор. Достаточно вспомнить феномен «красных» директоров, которые разворовывали свои предприятия, или феномен олигархов, сколачивавших гигантские состояния нечистоплотными методами.

В таких условиях кардинальное изменение работы органов исполнительной власти, направленное на устранение неэффективности, обуздание коррупции, модернизацию на демократических принципах, повышение подотчётности и тому подобное было чревато окончательной потерей управляемости в стране. Российская власть в 90-е годы сознательно откладывала радикальные решения, рассматривала систему госуправления как островок стабильности в море перемен, пыталась опереться на остатки сохранившегося советского потенциала. Правда, он позволял обеспечить лишь минимум управляемости и минимум качества принятия решений, в том числе в проведении рыночных реформ. К тому же в этой системе уже произошли спонтанные изменения, которые резко ухудшили её дееспособность по сравнению и с советской системой, и с тем, что мы наблюдаем в демократических государствах с рыночной экономикой.

Отказ от внесения последовательных и целенаправленных изменений в работу госаппарата привёл к тому, что он сохранил методы, традиции и стереотипы, унаследованные от советской бюрократической системы. Но там многие важнейшие функции, обеспечивающие работоспособность и эффективность управления, были сосредоточены в партийном аппарате. Прежде всего, это система номенклатуры при назначении руководителя (которая включала право секретаря соответствующего партийного комитета согласовывать ведомству кандидатуру чиновника на должность, входившую в номенклатуру данного партийного руководителя, а и другие механизмы контроля за кадровой политикой для  руководящих должностей госаппарата – ред.), которая заменяла систему управления персоналом высокого уровня – включая формирование кадрового резерва, переподготовку до планирование карьеры и ротацию кадров. Это и этический контроль, ключевую роль в котором играли партийные органы. При всей ущербности такая система работала, а уровень коррупции в СССР был значительно ниже, чем в послереформенной России.

В ведомствах остались отделы кадров, но они лишь по формальным признакам ведут досье на госслужащих, необходимые для оформления на работу и увольнения, начисления заработной платы и т.п. В постсоветской бюрократической среде так и не сформировалась новая культура управления персоналом. К сожалению, утрачены навыки и в планировании развития, и в проектном управлении. Поэтому сегодня мы не в состоянии реализовать масштабные инвестиционные проекты. Пример национальных проектов показывает, насколько тяжело возрождать все это с нуля.

В результате в 90-е годы в системе госуправления мы фактически сохранили советскую бюрократию – централизованную, инерционную, с повышенным вниманием к бумажному документообороту, а главное – с акцентом на формальное принятие решений и слабым интересом к их сути. Бюрократию, никому не подотчётную, поскольку механизмы внешнего контроля исчезли.

            - Партийные механизмы исчезли, а политические?

            - Политические начали формироваться только в начале текущего десятилетия. Как показывает индекс Transparency International, с усилением обратной связи и конкурентности в российской политике к концу 90-х годов заметно снизился уровень коррупции. Эта тенденция прекратилась в середине текущего десятилетия, когда стало наблюдаться существенное замедление, более того - поворот вспять демократизации, снижение конкурентности и прозрачности в политике.

Для системы госуправления 90-е годы были тяжёлым испытанием ещё и потому, что государство как работодатель, да и весь бюджетный сектор теряли конкурентоспособность на рынке труда. Если в советское время талантливые люди стремились попасть в эту систему, которая обеспечивала им пик профессиональной карьеры, то в 90-е годы они активно покидали ее, особенно - средние должности, где как раз готовится и принимается огромное количество решений. Выпадение целых блоков, важнейших для развития госуправления, в сочетании с огромными кадровыми потерями привело к тому, что на рубеже тысячелетия мы получили крайне неэффективный госаппарат, к тому же - чудовищно коррумпированный. Постепенно пришло понимание того, что с таким аппаратом развивать страну, проводить рыночные преобразования и добиться успехов в экономике практически невозможно.

Примерно так выглядит картина 90-х годов. Но на мой взгляд, утверждать, что многое было упущено, - значит, сильно переоценивать возможности власти той поры. У нее были другие приоритеты – от финансовой стабилизации до наведения порядка в политической системе, которая находилась в состоянии хаоса. В таких условиях заниматься ещё и чрезвычайно сложными реформами в системе госуправления было действительно рискованно, чревато полной потерей управляемости страной.

 Продолжение >>